อำนาจในการแก้ไขสัญญาทางปกครองกรณีที่ผู้รับจ้างมีภาระการทำงานน้อยลง

                 

      สัญญาทางแพ่งถือหลัก “สัญญาจะต้องมีผลผูกพันและไม่เปลี่ยนแปลง” คู่สัญญาฝ่ายใด ฝ่ายหนึ่งจะแก้ไขข้อสัญญาโดยปราศจากความยินยอมจากคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งไม่ได้ เนื่องจากสัญญาทางแพ่งคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายมีความเสมอภาคและมีเสรีภาพในการทาสัญญา ในขณะที่สัญญาทางปกครองถือหลัก “บริการสาธารณะต้องได้รับการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงอยู่เสมอ” สัญญาทางปกครองจึงมีลักษณะพิเศษ ที่ให้คู่สัญญาฝ่ายปกครองแก้ไขข้อสัญญาเพียงฝ่ายเดียวได้ โดยไม่จำต้องได้รับความยินยอมจากคู่สัญญาฝ่ายเอกชนและมีผลผูกพันให้คู่สัญญาฝ่ายเอกชนต้องปฏิบัติตาม และหากคู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีภาระหรือค่าใช้จ่ายเพิ่มมากขึ้นจากการปฏิบัติตามข้อสัญญาใหม่ คู่สัญญาฝ่ายเอกชนมีสิทธิที่จะได้รับการเยียวยาความเสียหายจากคู่สัญญาฝ่ายปกครองได้ แต่อย่างไรก็ตาม ฝ่ายปกครองก็ไม่สามารถใช้อานาจแก้ไข ข้อสัญญาฝ่ายเดียวได้ตามอาเภอใจเพราะการแก้ไขสัญญาทางปกครองจะต้องอยู่บนพื้นฐานความจาเป็นและความเป็นธรรมของคู่สัญญาฝ่ายเอกชนด้วย

                       คดีปกครองที่จะนามาเล่าสู่กันฟังฉบับนี้ เป็นเรื่องของคู่สัญญาฝ่ายปกครองใช้อำนาจลดเงินค่าจ้างตามสัญญาเพราะเห็นว่า การทำงานของคู่สัญญาฝ่ายเอกชนที่่ทำแล้วเสร็จนั้นมีภาระการทำงานลดลงกว่าที่สัญญากำหนดไว้ ซึ่งฝ่ายเอกชนผู้รับจ้างเห็นว่า การลดเงินค่าจ้างดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง โดยมีข้อเท็จจริงว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (องค์การบริหารส่วนตาบลชีล้อม) ทาสัญญาว่าจ้างผู้ฟ้องคดี (ห้างหุ้นส่วนจากัด) ก่อสร้างระบบประปาหมู่บ้าน ในราคา ๘๗๘,๐๐๐ บาท โดยถือราคาเหมารวมเป็นเกณฑ์ จำนวน ๑ บ่อ กำหนดขุดเจาะบ่อบาดาลเส้นผ่าศูนย์กลาง ขนาด ๖ นิ้ว ปริมาณน้ำไม่น้อยกว่า ๕ ลูกบาศก์เมตรต่อชั่วโมง หรือความลึกไม่น้อยกว่า ๑๕๐ เมตร ผู้ฟ้องคดีได้ ขุดเจาะบ่อบาดาล ๒ จุด ครั้งแรกที่ความลึก ๑๐๐ เมตร แต่ไม่ได้ปริมาณน้ำตามกำหนด จึงทำการขุดเจาะ ครั้งที่สองความลึก ๕๖ เมตร ได้ปริมาณน้ำ ๕ ลูกบาศก์ต่อชั่วโมง ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ (หัวหน้าส่วนโยธาองค์การบริหารส่วนตำบลคลองชีล้อม) ซึ่งเป็นผู้ควบคุมงานได้ทำบันทึกข้อตกลงเพิ่มเติมแนบท้ายสัญญาจ้างว่า ผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตกลงเปลี่ยนแปลงการขุดเจาะบ่อบาดาลจากความลึก ๑๕๐ เมตร ราคา ๒๖๘,๙๕๐ บาท เป็นความลึก ๕๖ เมตร ราคา ๑๐๐,๔๐๘ บาท โดยผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ไม่ได้ลงลายมือชื่อในบันทึกข้อตกลงดังกล่าว ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ส่งมอบงานและคณะกรรมการตรวจการจ้าง ได้ตรวจรับงาน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้หักเงินค่าจ้างให้เป็นไปตามปริมาณงานที่ทำได้จริง จึงได้ชำระเงิน ค่าก่อสร้างให้แก่ผู้ฟ้องคดีจำนวนเงิน ๕๙๓,๔๘๕.๐๗ บาท หักเงินค่าจ้างก่อสร้างจานวนเงิน ๑๖๘,๕๔๒ บาท (ซึ่งเป็นการตัดค่าขุดเจาะที่ขาดไปจำนวน ๙๔ เมตร)

                       ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า เงินที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หักไปเป็นเงินที่ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิได้รับ ผู้ฟ้องคดี จึงนำคดีมาฟ้องศาลปกครองเพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีร่วมกันคืนเงินที่หักไป แก่ผู้ฟ้องคดี พร้อมดอกเบี้ยนับจากวันฟ้องจนกว่าจะชำระเสร็จ

                       การที่สัญญาจ้างก่อสร้างระบบประปาหมู่บ้าน ๑ บ่อ กำหนดให้รายละเอียดของงาน ผู้รับจ้างต้องขุดเจาะบ่อบาดาลให้ได้ปริมาณน้ำไม่น้อยกว่า ๕ ลูกบาศก์เมตรต่อชั่วโมง หรือความลึก ไม่น้อยกว่า ๑๕๐ เมตร และผู้รับจ้างขุดเจาะบ่อบาดาลได้ปริมาณน้ำ ๕ ลูกบาศก์เมตรต่อชั่วโมง แต่มีความลึกเพียง ๕๖ เมตร คู่สัญญาฝ่ายปกครองมีอำนาจที่จะแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาโดยลดจำนวนเงิน 
ค่าจ้างตามสัญญาลงตามสัดส่วนปริมาณงานที่ทำแล้วเสร็จได้หรือไม่ ? โดยสัญญาว่าจ้างข้อ ๑๓ กำหนดให้ผู้ควบคุมงานของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงเพิ่่มเติมหรือตัดทอนงานตามสัญญา และข้อ ๑๔ กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีสิทธิสั่งให้เปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขรูปแบบและข้อกำหนดต่างๆ ในเอกสารสัญญาได้

                       ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ตามสัญญาพิพาท คู่สัญญาทั้งสองฝ่ายตกลงกันให้ผู้รับจ้างขุดเจาะบ่อบาดาล โดยคิดค่าจ้างในลักษณะเหมารวม ซึ่งหมายความว่าการจ้างนี้ถือความสำเร็จของงานขุดเจาะบาดาลให้ได้ปริมาณน้ำไม่น้อยกว่า ๕ ลูกบาศก์เมตรต่อชั่วโมง เป็นผลสำเร็จของงาน ส่วนความลึกเป็นเพียงประมาณการไว้เท่านั้น หากผู้รับจ้างได้ขุดเจาะบ่อบาดาล ได้ปริมาณน้ำตามที่กำหนด ถือว่า ผู้รับจ้างได้ทำงานเสร็จครบถ้วนบริบูรณ์ตามสัญญา ผู้ว่าจ้างจึงมีหน้าที่ต้องจ่ายค่าจ้างให้แก่ผู้รับจ้าง ตามจำนวนที่ตกลง เมื่อสัญญาจ้างกำหนดให้ผู้ฟ้องคดีทำการก่อสร้างระบบประปาหมู่บ้าน และกำหนดหลักการกว้างๆ ให้ทำการขุดเจาะบ่อบาดาล ปริมาณน้ำ ๕ ลูกบาศก์เมตรต่อชั่วโมง จำนวน ๑ บ่อ ส่วนรายละเอียดของการขุดเจาะกำหนดไว้ในประมาณการค่าก่อสร้าง เป็นเพียงการประมาณราคากลางเพื่อประกอบการพิจารณาราคาจ้าง มิได้หมายความว่าเป็นการแยกจ้างเป็นระยะความลึกตามการขุดเจาะ แต่อย่างใด เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ทำงานแล้วเสร็จและคณะกรรมการตรวจรับงานได้รายงานว่าผู้ฟ้องคดี ได้ทำงานสมบูรณ์ครบถ้วนตามข้อสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีหน้าที่ต้องจ่ายค่าจ้างตามข้อตกลง ที่กำหนดไว้ในสัญญาให้แก่ผู้ฟ้องคดี สำหรับบันทึกข้อตกลงเปลี่ยนแปลงรายละเอียดการขุดเจาะ บ่อบาดาล ซึ่งผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มิได้ลงนามในข้อตกลงดังกล่าว ไม่อาจใช้บังคับผูกพันคู่สัญญาได้และการที่ผู้ฟ้องคดีรับเงินค่าจ้างบางส่วนไปแล้ว ก็ไม่ถือเป็นการยอมรับข้อตกลงตามบันทึกดังกล่าวเนื่องจากผู้ฟ้องคดีได้มีการร้องเรียนกรณีดังกล่าว ประกอบกับสัญญาข้อ ๑๓ และข้อ ๑๔ เป็นเพียงการให้อำนาจผู้ควบคุมในการแก้ไขเพิ่มเติมหรือตัดทอนงาน รวมทั้งกำหนดมาตรการของการไม่ปฏิบัติตามหน้าที่เท่านั้น และกรณีนี้เป็นการทำงานที่ว่าจ้างเหมาแล้วเสร็จตามสัญญามิใช่กรณีผู้ควบคุมงานสั่งให้แก้ไขเปลี่่ยนแปลงเพิ่มเติมหรือตัดทอนงาน และข้อสัญญาดังกล่าวไม่ได้หมายความถึงว่าหากผู้รับจ้างทำงานแล้วเสร็จโดยมีภาระการทำงานน้อยกว่าที่คาดไว้ จะต้องลดเงินค่าจ้างลงแต่ประการใด การที่สัญญาทางปกครองมีลักษณะพิเศษให้อำนาจคู่สัญญาฝ่ายปกครองสามารถแก้ไขสัญญาได้แต่เพียงฝ่ายเดียว โดยไม่จำต้องได้รับความยินยอมจากคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่ง แสดงให้เห็นถึงอำนาจของคู่สัญญา ฝ่ายปกครองที่ในอันที่จะแก้ไขสัญญาฝ่ายเดียวได้ แต่การใช้สิทธิของผู้ว่าจ้างดังกล่าวต้องอยู่บนพื้นฐานหลักความจำเป็นและความเป็นธรรมต่อคู่สัญญาด้วย กล่าวคือ โดยหลักแล้วคู่สัญญาต้องเคารพต่อเจตนาของคู่สัญญาที่มีการกำหนดไว้ในข้อสัญญา ต่อเมื่อมีความจำเป็นเพื่อให้การบริการสาธารณะสามารถดำนินการได้อย่างต่อเนื่องหรือมิให้ประโยชน์สาธารณะต้องเสียไปเท่านั้น คู่สัญญาฝ่ายปกครองจึงจะมีสิทธิแก้ไขสัญญาแต่เพียงฝ่ายเดียวได้ และการแก้ไขสัญญาดังกล่าวต้องคำนึงถึงดุลยภาพทางการเงินหรือความเป็นธรรมต่อคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่่งด้วย ซึ่งการพยายามแก้ไขสัญญานี้ก็มิได้เกิดจากความจำเป็น แต่อย่างใด บันทึกข้อตกลงการแก้ไขเพิ่มเติมสัญญาที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ทำขึ้น จึงไม่มีผลใช้บังคับต่อผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงไม่มีอำนาจที่จะปรับลดเงินค่าจ้างจากผู้ฟ้องคดี และมีหน้าที่ต้องคืนเงินค่าจ้างที่ปรับลดลงไปจำนวน ๑๖๘,๕๔๒ บาท ให้แก่ผู้ฟ้องคดี พร้อมดอกเบี้ยร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีกรณีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ผิดนัดชำระค่าจ้างก่อสร้างระบบประปาล่าช้าของต้นเงินจำนวน ๕๙๓,๔๘๕.๐๗ บาท (คำพิพากษา ศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๑๔๘/๒๕๕๔)



                       ที่มา : นางสาวนิตา บุณยรัตน์ พนักงานคดีปกครองชำนาญการ กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง http://www.admincourt.go.th/00_web/09_academic/document/05_case/22-30-56.pdf