ต่างมุมมอง กับ ปัญหาข้อพิพาทเกี่ยวกับเงินทุนการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

             

 1. คำสั่งให้ทุนการศึกษาแก่ข้าราชการ พนักงานฯลฯ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นคำสั่งทางปกครอง(คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 341/2556) เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาจึงต้องมีความเป็นกลาง ไม่มีส่วนได้เสียในการพิจารณาออกคำสั่งให้ทุนการศึกษา หากมีส่วนได้เสียเช่นเป็นคู่กรณีเสียเอง ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 368/2555)               2. การให้ทุนการศึกษาตามประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง หลักเกณฑ์การตั้งงบประมาณเพื่อให้ทุนการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามข้อ 4 แห่งระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2541 ประกอบกับประกาศคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เรื่อง กำหนดมาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นลงวันที่ 25 มิถุนายน 2544 ไม่อาจกระทำได้ (ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาเรื่องเสร็จที่ 1401/2556)               3. คำสั่งให้ทุนการศึกษาแก่ข้าราชการฯ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ออกโดยอาศัยฐานอำนาจตามประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่อง หลักเกณฑ์การตั้งงบประมาณเพื่อให้ทุนการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฯ ซึ่งเป็น “กฎ” ที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย คำสั่งให้ทุนการศึกษาจึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย               4. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิเรียกเงินคืนจากผู้รับทุนการศึกษาได้ โดยเลือกได้ 2 วิธี คือ วิธีที่ 1 เพิกถอนคำสั่งให้ทุนการศึกษาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และ วิธีที่ 2 มีหนังสือเรียกคืนตามหลักกฎหมายว่าด้วยลาภมิควรได้                 4.1 การเพิกถอนคำสั่งให้ทุนการศึกษา                   4.1.1 คำสั่งให้ทุนการศึกษาเป็นคำสั่งทางปกครองที่มีลักษณะให้ประโยชน์เป็นเงิน การเพิกถอนคำสั่งให้ทุนการศึกษาจึงต้องปฏิบัติตามมาตรา 49 มาตรา 50 และมาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.173/2547), (ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาเรื่องเสร็จที่ 524/2551, เรื่องเสร็จที่ 685/2551)                   4.1.2 การเพิกถอนคำสั่งให้ทุนการศึกษา จะต้องเพิกถอนภายในระยะเวลาเก้าสิบวันเริ่มนับตั้งแต่วันที่เจ้าหน้าที่ผู้ทรงอำนาจ (ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) ได้ทราบถึงข้อเท็จจริงต่างๆ ครบถ้วนถึงเหตุให้เพิกถอนคำสั่งทาง ปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ตามมาตรา 49 วรรคสอง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ. 245/2549, ที่ อ.275/2553, ที่ อ.116/2554, ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 381/2545, ความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ 415/2545) หากล่วงเลยระยะเวลา เจ้าหน้าที่ผู้ทรงอำนาจไม่อาจเพิกถอนได้ (ความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ 331/2556)                   4.1.3 การเพิกถอนคำสั่งให้ทุนการศึกษา ผู้มีอำนาจพิจารณาจะต้องคำนึงถึงความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับประโยชน์ในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองนั้นกับประโยชน์สาธารณะประกอบกันว่า ในการพิจารณาว่าสมควรเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายซึ่งเป็นการให้ประโยชน์แก่ผู้รับคำสั่งหรือไม่ และในกรณีที่สมควรเพิกถอนนั้นสมควรเพิกถอนทั้งหมดหรือบางส่วน และสมควรให้การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้นมีผลย้อนหลังหรือไม่ย้อนหลังหรือมีผลในอนาคตไปถึงขณะใด เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจหน้าที่ในการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้นจะต้องชั่งตรองดูว่า ประโยชน์สาธารณะที่พึงจะเกิดขึ้นจากการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้นมีมากหรือน้อยกว่าความเสียหายที่การเพิกถอนเพิกคำสั่งทางปกครองนั้นจะก่อให้เกิดแก่ผู้รับคำสั่งที่เชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองนั้นเพียงใด ตามมาตรา 51 (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.72/2555, ที่ อ. 90-91/2552)                   4.1.4. หากผู้รับทุนการศึกษาได้รับทุนการศึกษาโดยที่มิได้การแสดงข้อความอันเป็นเท็จ หรือปกปิดข้อความจริงซึ่งควรบอกให้แจ้ง หรือการข่มขู่ หรือการจูงใจ โดยการให้ทรัพย์สินหรือประโยชน์อื่นใดที่มิชอบด้วยกฎหมาย และผู้ได้รับทุนโดยเชื่อโดยสุจริตถึงการดำรงอยู่ของคำสั่งทางปกครอง การมีคำสั่งเพิกถอนทุนการศึกษาให้มีผลย้อนหลังถึงวันที่ได้รับทุน เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.173/2547)                   4.1.5 คำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งให้ทุนการศึกษาเป็นคำสั่งทางปกครองอีกประเภทหนึ่ง คู่กรณีจะต้องอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งเพิกถอนนั้นภายใน 15 วัน นับแต่ทราบคำสั่งตามมาตรา 44 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.120/2554, ที่ อ.870/2555,) หากไม่อุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งก่อน จะนำคดีมาฟ้องศาลปกครองให้เพิกถอนไม่ได้เพราะไม่ดำเนินการเยียวยาแก้ไขคำสั่งก่อนฟ้องคดีตามมาตรา 44 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 58-59/2555, ที่ อ. 838/2555)                   4.1.6 เมื่อออกคำสั่งเพิกถอนคำสั่งให้ทุนการศึกษาและคำสั่งทางปกครองมีผลบังคับแล้ว การคืนเงินจะต้องปฏิบัติมาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่ให้หลักกฎหมายลาภมิควรได้มาใช้โดยอนุโลมคือจะต้องเรียกคืนเงินเต็มจำนวน (ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 56/2544) (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.297/2552)                 4.2 การเรียกคืนในฐานลาภมิควรได้                   4.2.1. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจจะไม่ดำเนินการเพิกถอนคำสั่งให้ทุนการศึกษาตามมาตรา 49 ถึงมาตรา 51 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติฯ ก็ได้ แต่อาจให้วิธีทำหนังสือทวงเงินคืนจากผู้รับทุนการศึกษา โดยอ้างว่า ผู้รับทุนการศึกษาได้รับเงินทนไปโดยปราศจากมูลอันจะอ้างได้ตามกฎหมาย เป็นการใช้สิทธิเรียกเงินที่ได้รับโดยไม่มีสิทธิหรือเกินสิทธิอันมีลักษณะเป็นลาภมิควรได้ ตามมาตรา 406 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ไม่ว่าหนังสือนั้นจะใช้ถ้อยคำอย่างไรเช่นใด หนังสือดังกล่าวก็มีสถานะเป็นเพียงหนังสือทวงถามให้ชำระหนี้เท่านั้น มิได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายใดในการออกหนังสือ จึงไม่ใช่คำสั่งทางปกครองที่จะฟ้องต่อศาลปกครองให้เพิกถอนได้ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 297/2552 และที่ อ. 262/2552) (คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ ๘๗๗/๒๕๕๖) ลักษณะเดียวกับการเรียกคืนเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษ (เงินโบนัส) ผู้รับหนังสือจะฟ้องขอให้เพิกถอนหนังสือทวงถามไม่ได้ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ 341/2556)                   4.2.2 หนังสือแจ้งคำสั่งเพิกถอนให้ทุนการศึกษาและขอให้เงินคืน โดยอ้างว่าได้เงินทุนการศึกษาโดยไม่มีสิทธิที่จะได้รับ ไม่เป็นคำสั่งทางปกครอง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นผู้มีหนังสือแจ้งเรียกคืนจะใช้มาตรการบังคับทางปกครองตามมาตรา 57 แห่ง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ไม่ได้ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 352/2550)                   4.2.3. หากผู้รับหนังสือทวงหนี้แล้วไม่ชำระหนี้(ไม่คืนเงินทุนการศึกษา) จะต้องฟ้องต่อศาลภายในหนึ่งปีนับแต่เวลาที่รู้ว่าตนมีสิทธิเรียกคืน หรือภายในสิบปีนับแต่เวลาที่สิทธินั้นได้มีขึ้น ทั้งนี้ตามมาตรา 419 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 3624/2551 ที่ 5442-5468/2548 ที่ 4027/2548 ที่ 823/2548 ที่ 3362/2537 และที่ 3427/2537) (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 473/2555 ที่ 461/2553 และที่ 569/2550) หรือนับแต่วันที่ส่วนราชการต้นสังกัดได้ลงนามรับทราบคำสั่ง (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 228/2555 ที่ 66/2554 และที่ 699/2550) หรืออย่างช้าที่สุดนับแต่วันที่มีหนังสือเรียกคืนเงินดังกล่าว(คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 548/2550)                   4.2.4. เขตอำนาจศาลในการพิจารณาคดีเรียกให้ชำระหนี้ตามหลักกฎหมายลาภมิควรได้อันสืบเนื่องจากคำสั่งทางปกครอง อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง (คำวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลที่ 12/2549, คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 13/2553) โดยจัดเป็นคดีประเภทคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่นอันเกิดจากคำสั่งทางปกครอง (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 823/2550, ที่ 699/2550, ที่ 569/2550)               5. การให้ทุนการศึกษาแก่ข้าราชการฯลฯ เป็นการใช้สิทธิ ไม่ใช่การปฏิบัติหน้าที่ จึงไม่ใช่การกระทำละเมิด ดังนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงไม่จำเป็นต้องตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 72/2555) (บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ 877/2556)               6. กรณีที่เรียกเงินคืนไม่ได้ ผู้อนุมัติให้ทุนการศึกษาและผู้เกี่ยวข้องจะต้องถูกตั้งคณะกรรมการสอบความรับผิดทางละเมิด เพื่อหาผู้ที่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนด้วย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.37/2552) (บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ 877/2556)               7. ผู้รับทุนการศึกษาอาจยกข้ออ้างตามหลักความเชื่อโดยสุจริตขึ้นมาต่อสู้ได้                 7.1 กรณีหน่วยงานดำเนินการกระบวนการเพิกถอนคำสั่งให้ทุนการศึกษา ผู้ได้รับทุนการศึกษาอาจยกข้อว่า ตนเชื่อโดยสุจริตว่าคำสั่งให้ทุนการศึกษาเป็นคำสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะกระทรวงมหาดไทยก็ยังมีหนังสือซักซ้อมความเข้าใจหรือหนังสือเวียนให้ปฏิบัติ จึงเชื่อว่าประกาศกระทรวงมหาดไทยฯ ให้ทุนการศึกษาชอบด้วยกฎหมาย ได้ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.354/2551) แต่ในกรณีที่ทราบแล้วว่า ประกาศกระทรวงมหาดไทยดงกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ยังเบิกเงินการทุนการศึกษา จะอ้างว่าเชื่อโดยสุจริตไม่ได้ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.819/2556) หรือปกปิดข้อมูลหรือข้อความจริงว่าตนเองไม่สิทธิได้รับทุนการศึกษา จะอ้างความสุจริตไม่ได้ (ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 56/2544)                 7.2 กรณีการเรียกเงินตามหลักกฎหมายลาภมิควรได้ ผู้รับทุนการศึกษาอาจยกข้ออ้างตามมาตรา 412 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งบัญญัติว่า “ถ้าทรัพย์สินซึ่งได้รับไว้เป็นลาภมิควรได้นั้นเป็นเงินจำนวนหนึ่ง ท่านว่าต้องคืนเงินเต็มจำนวนนั้น เว้นแต่เมื่อบุคคลได้รับไว้โดยสุจริต จึงต้องคืนลาภมิควรได้เพียงส่วนที่ยังมีอยู่ในขณะเมื่อเรียกคืน” คือ เงินที่ได้รับมานั้น หากผู้รับเงินได้ใช้เงินไปโดยสุจริต เช่น ชำระหนี้ให้เจ้าหนี้รายอื่นโดยเชื่อว่าเงินที่ได้รับมานั้นเป็นเงินที่รับถูกต้องตามกฎหมาย ก็ต้องคืนเงินเท่าจำนวนที่คงเหลืออยู่ ณ เวลาที่ถูกเรียกคืน ถ้าไม่มีเงินเหลืออยู่ เช่น จ่ายชำระค่าเทอมให้แก่สถานศึกษาไปหมดแล้ว ก็ไม่จำต้องคืนเงิน การอ้างความสุจริตตามมาตรา 412 นี้ จะต้องสุจริตใน 2 ระดับ คือ มีความสุจริตในเวลาที่ได้รับเงิน และสุจริตในขณะที่ได้ใช้เงินนั้นชำระหนี้ ถ้าหากไม่สุจริตจะต้องคืนเงินเต็มจำนวน (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 871/2551) พร้อมดอกเบี้ยผิดนัดร้อยละ 7.5 ต่อปีด้วย (คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 4027/2548)               ***อนึ่ง คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด, ศาลฎีกา, ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา,คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เป็นการอ้างอิงโดยเทียบเคียง ยังไม่มีคำพิพากษาหรือคำวินิจฉัยในประเด็นทุนการศึกษาท้องถิ่นโดยตรง***

               เครดิต :  หลักกฎหมายปกครองวันละเรื่อง , ๑๓  มิถุนายน ๕๗