ไม่มีกฎเกณฑ์ระดับลูกมารองรับตามระเบียบการจ่ายเงินโบนัสท้องถิ่น จะจ่ายเงินตามระเบียบได้หรือไม่

             

 สืบเนื่องจาก การจ่ายเงินโบนัสท้องถิ่นตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการกำหนดเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษอันมีลักษณะเป็นเงินรางวัลประจำปีแก่พนักงานส่วนท้องถิ่นให้เป็นรายจ่ายอื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2557 ซึ่งใช้บังคับ 17 พฤษภาคม 2557 โดยระเบียบดังกล่าวจะเป็นกฎหมายระดับรองที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองท้องถิ่น แต่ก็มีปัญหาโต้เถียงยังไม่ข้อยุติว่า แม้จะมีกฎหมายให้อำนาจจ่ายเงินโบนัสท้องถิ่นได้ แต่ไม่มีกฎเกณฑ์ระดับรองที่ออกมารองรับตามระเบียบฯ ข้อ 6 บางคน (เช่น คุณรุ่งโรจน์ สุนทรี) ก็ให้ความเห็นว่า ก็ยังไม่สามารถจ่ายเงินได้เพราะมีกฎเกณฑ์ เงื่อนไข วิธีการที่จะจ่ายเงินโบนัสท้องถิ่นได้ แต่บางหน่วยงานก็จ่ายเงินไปแล้ว เพราะเห็นว่าเมื่อระเบียบให้อำนาจก็สามารถจ่ายเงินได้               จากการศึกษา อ่านข้อความคิดเห็นต่างๆ พบว่า หลายคนๆ ที่อ้างข้อวินิจฉัยว่า จ่ายเงินได้หรือจ่ายเงินไม่ เพราะไม่มีกฎเกณฑ์ระดับลูกมารองรับนั้น ขาดการให้เหตุผลในทางกฎหมายที่มีหลักการมารองรับที่ชัดเจน ขาดการอ้างฐานทางความคิดที่จะเป็นข้อที่ยุติการโต้แย้งอย่างเพียงพอ จึงนำมาซึ่งความสับสนในการปฏิบัติ

               ฉะนั้นควรจะต้องพิจารณาตามหลักกฎหมายปกครองเพื่อสำไปสู่การวินิจฉัยที่ถูกต้อง ดังนี้               1. การพิจารณาตามหลัก “ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ”
                หลัก ไม่มีกฎหมายไม่มีอำนาจ ถือว่าเป็นหลักกฎหมายปกครองที่สำคัญที่สุดในการปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายปกครอง และเป็นหลักกฎหมายที่คณะกรรมการกฤษฎีกานำมาวินิจฉัยตามเรื่องเสร็จที่ 165/2556 ว่า การจ่ายเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องมีกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้อำนาจไว้ตามประเภทรายจ่ายที่กฎหมายกำหนดเท่านั้น จึงเป็นที่มาของระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการกำหนดเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษอันมีลักษณะเป็นเงินรางวัลประจำปีแก่พนักงานส่วนท้องถิ่นให้เป็นรายจ่ายอื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2557 ที่กำหนดให้องค์กรปกครองท้องถิ่นรายจ่ายอื่นใดตามที่มีข้อผูกพันหรือตามที่มีกฎหมายหรือระเบียบของกระทรวงมหาดไทยกำหนดไว้               เมื่อกระทรวงมหาดไทยได้ออกระเบียบข้างต้นแล้ว แต่มีข้อ 6 กำหนดว่า การจ่ายเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษอันมีลักษณะเป็นเงินรางวัลประจำปีให้ดำเนินการตามหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการที่คณะกรรมการกลางและคณะกรรมการจังหวัดกำหนด ส่วนเงินโบนัสที่ค้างจ่ายตามข้อ 8 จะต้องจ่ายตามหลักเกณฑ์ เงื่อนไข วิธีการที่กำหนดตามข้อ 6               เมื่อพิจารณาเจตนามรณ์ของระเบียบข้างต้นทั้งฉบับแล้ว เห็นว่า หลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการที่จะต้องกำหนดตามระเบียบฯ ข้อ 6 เป็นเงื่อนไขที่สำคัญที่กำหนดรายละเอียด วิธีการต่างจะทำให้การจ่ายเงินโบนัสมีความเป็นธรรมแก่ทุกฝ่าย หากไม่มีรายละเอียดย่อมทำให้การจ่ายเงินโบนัสอาจกระทำโดยมีการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม และขาดเกณฑ์วัดที่แน่นอน

               ดังนี้ การมีหลักเกณฑ์ระดับลูกของระเบียบข้างต้นจึงเป็นเงื่อนไขบังคับก่อนของกฎหมาย แม้ว่าองค์กรปกครองจะมีอำนาจจ่ายเงินตามระเบียบได้ แต่อาจจะก่อให้เกิดความเป็นธรรมและกระทำตามอำเภอใจได้ การจ่ายเงินตามระเบียบไม่ถึงกับเป็นการกระทำที่ปราศจากกฎหมาย แต่เป็นการกระทำที่ไม่เป็นตามวิธีการหรือขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญ อันเป็นเหตุให้ถูกเพิกถอนได้ แต่ทว่าจะต้องพิจารณาเป็นลำดับต่อไปว่า ถ้ามีการจ่ายเงินโบนัสโดยอาศัยหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการฉบับเดิมที่คณะกรรมการกลางและคณะกรรมการจังหวัดกำหนด จะถือว่าเป็นการปฏิบัติตามวิธีการหรือขั้นตอนเป็นสาระสำคัญที่กำหนดแล้วหรือไม่ จะต้องพิจารณาเป็นประเด็นต่อไป               2. การพิจารณาหลักกฎหมายว่าด้วย “ผลบังคับใช้ของกฎที่แม่บทถูกแก้ไขหรือยกเลิก”               แม้ว่า คณะกรรมการกลางและคณะกรรมการจังหวัดจะไม่มีการออกหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการสำหรับ การจ่ายเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษอันมีลักษณะเป็นเงินรางวัลประจำปีตามระเบียบฯ ข้อ 6 แต่ทว่า ก็มีหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการที่คณะกรรมการกลางและคณะกรรมการจังหวัดกำหนดไว้ตามประกาศคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เรื่อง กำหนดมาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ลงวันที่ 25 มิถุนายน 2544 โดยที่คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น ได้แก่ คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.) คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (ก.ท.) และคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบล (ก.อบต.) ได้ออกประกาศ ก.จ. ก.ท. และ ก.อบต. เรื่อง กำหนดเงื่อนไขและวิธีการกำหนดประโยชน์ตอบแทนอื่นสำหรับข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นเป็นกรณีพิเศษ ลงวันที่ 21 มีนาคม 2549 และคณะกรรมการข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น (ระดับจังหวัด) ได้ออกประกาศ ก.จ.จ. ก.ท.จ. และ ก.อบต. จังหวัด เรื่อง กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการกำหนดประโยชน์ตอบแทนอื่นสำหรับข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นเป็นกรณีพิเศษสำหรับข้าราชการและพนักงานส่วนท้องถิ่น ได้กำหนดหลักเกณฑ์ เงื่อนไขและวิธีการไว้แล้ว จะนำหลักเกณฑ์ระดับลูกที่ถูกยกเลิกหรือเพิกถอนไปแล้ว มาใช้เป็นกฎเกณฑ์ระดับลูกของระเบียบที่ตราขึ้นมาใหม่โดยอนุโลม หรือใช้ไปพลางก่อน จะได้หรือไม่               ปัญหานี้จะต้องพิจารณาหลักกฎหมายว่าด้วย ผลบังคับใช้ของกฎที่แม่บทถูกแก้ไขหรือยกเลิก ดังนี้               หลักการ กรณีที่กฎหมายฉบับใหม่ไม่มีบทเฉพาะกาลรองรับกฎที่ตราขึ้นตามกฎหมายฉบับเดิม ผลบังคับใช้ของกฎย่อมขึ้นอยู่กับ “หลักการ” ของกฎหมายใหม่ว่าได้เปลี่ยนแปลงไปจากกฎหมายเดิมหรือไม่ คือ พิจารณาดูว่าบทบัญญัติที่แก้ไขเพิ่มเติมนั้นได้บัญญัติในหลักการเดิม หรือได้เปลี่ยนแปลงแก้ไขเพิ่มเติมหลักการเดิมเสียใหม่               (1) ถ้าปรากฏว่ามิได้เปลี่ยนแปลงแก้ไขหลักการเดิม บรรดากฎกระทรวง พระราชกฤษฎีกาที่ได้ใช้อยู่แล้วนั้นก็ยังมีผลใช้ได้ไม่จำเป็นจะต้องออกกฎกระทรวงหรือตราพระราชกฤษฎีกาใหม่

               (2) แต่ถ้าหากว่าได้บัญญัติเปลี่ยนแปลงแก้ไขหรือเพิ่มเติมหลักการขึ้นใหม่แล้ว กฎกระทรวงและพระราชกฤษฎีกาบรรดาที่ได้ตราขึ้นโดยอาศัยบทมาตรานั้นก็เป็นอันใช้ไม่ได้ จำเป็นจะต้องออกกฎกระทรวงและตราพระราชกฤษฎีกาขึ้นใหม่เพราะหลักการได้เปลี่ยนแปลงไปแล้ว               ดังนี้ กรณีที่บทบัญญัติที่แก้ไขเพิ่มเติมมีเนื้อหาสาระเช่นเดียวกันกับบทบัญญัติในกฎหมายฉบับเดิม ย่อมพิจารณาได้ว่ากฎหมายฉบับใหม่มิได้เปลี่ยนแปลงแก้ไขหลักการของกฎหมายฉบับเดิม กฎที่เคยออกไว้ตามกฎหมายฉบับเดิมย่อมมีผลใช้บังคับต่อไปได้               ส่วนกรณีที่กฎหมายฉบับใหม่ไม่มีบทบัญญัติทำนองเดียวกันกับที่บัญญัติไว้ในกฎหมายฉบับเดิม ย่อมพิจารณาได้ว่าเจตนารมณ์ของกฎหมายได้เปลี่ยนแปลงไปแล้ว กฎที่เคยออกตามกฎหมายฉบับเดิมย่อมไม่มีผลใช้บังคับอีกต่อไป               สำหรับกรณีที่กฎหมายฉบับใหม่ได้ปรับปรุงความในบทบัญญัติของกฎหมายฉบับเดิมหากบทบัญญัติที่แก้ไขเพิ่มเติมได้เพิ่มหลักการใหม่ในบางส่วนโดยไม่กระทบกระเทือนต่อหลักการในส่วนที่มีอยู่แต่เดิมซึ่งใช้เป็นฐานอำนาจในการออกกฎ กฎที่ตราขึ้นตามบทบัญญัติของกฎหมายฉบับเดิมย่อมมีผลใช้บังคับต่อไปได้ แต่ถ้ากำหนดหลักการขึ้นใหม่ที่แตกต่างไปจากหลักการเดิมกฎที่ได้ออกใช้ตามกฎหมายฉบับเดิมย่อมเป็นอันใช้บังคับไม่ได้ จำต้องออกกฎตามบทบัญญัติที่แก้ไขเพิ่มเติมขึ้นใช้บังคับใหม่               (รายละเอียดโปรดดู ศุภวัฒน์ สิงห์สุวงษ์, ผลบังคับใช้ของกฎที่แม่บทถูกแก้ไขหรือยกเลิก, เวปไซส์คณะกรรมการกฤษฎีกา)               จากหลักกฎหมายว่าด้วย ผลบังคับใช้ของกฎที่แม่บทถูกแก้ไขหรือยกเลิกดังกล่าว แม้ว่าจะใช้สำหรับกฎหมายระดับแม่บทกับกฎหมายระดับ แต่ก็สามารถปรับใช้สำหรับการปฏิบัติราชการทางปกครองในเรื่อง วิธีการหรือขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญในกรณีการออกระเบียบขององค์กรฝ่ายบริหารที่จะต้องมีการตราหลักเกณฑ์ระดับลูกมารองรับได้ โดยจากมีเหตุผลเรื่อง (Nature of thing) เช่นเดียวกัน               เมื่อพิจารณา ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการกำหนดเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษอันมีลักษณะเป็นเงินรางวัลประจำปีแก่พนักงานส่วนท้องถิ่นให้เป็นรายจ่ายอื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2557 กับประกาศคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เรื่อง กำหนดมาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ลงวันที่ 25 มิถุนายน 2544 โดยที่คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น ได้แก่ คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.) คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (ก.ท.) และคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบล (ก.อบต.) ได้ออกประกาศ ก.จ. ก.ท. และ ก.อบต. เรื่อง กำหนดเงื่อนไขและวิธีการกำหนดประโยชน์ตอบแทนอื่นสำหรับข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นเป็นกรณีพิเศษ ลงวันที่ 21 มีนาคม 2549 แล้ว มีหลักการและเจตนารมณ์อย่างเดียวกันคือ เพื่อให้มีการจ่ายเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษอันมีลักษณะเป็นเงินรางวัลประจำปี แม้จะอ้างฐานกฎหมายคนละฉบับ แต่มีหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการที่จะต้องปฏิบัติเช่นเดียวกัน จึงถือเอาหลักเกณฑ์เดิมที่กำหนดไว้เป็น หลักเกณฑ์สำหรับวิธีการหรือขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญสำหรับการจ่ายเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษอันมีลักษณะเป็นเงินรางวัลประจำปีสำหรับองค์กรปกครองท้องถิ่นโดยอนุโลมไปพรางก่อนในระหว่างที่ยังไม่กฎเกณฑ์ตามข้อ 6 ของระเบียบฯ ได้               สรุป

               1. การจ่ายเงินโดยอาศัยอำนาจตามระเบียบฯ แม้ว่าจะไม่มีหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการ
               2. การจ่ายเงินตามระเบียบฯ โดยไม่มีหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการ ถือว่า เป็นการกระทำทางปกครองที่ไม่เป็นตามวิธีการหรือขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญ อันเป็นเหตุที่จะถูกเพิกถอนได้
               3. การจ่ายเงินโบนัสโดยอาศัยหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการเดิมที่กำหนดไว้ โดยที่ระเบียบฯ และประกาศ มีหลักการและเจตนามรณ์ที่เหมือนกัน จึงนำมาบังคับใช้โดยอนุโลมที่ช่วงที่ยังไม่มีหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการตามระเบียบฯ ข้อ 6 มาบังคับใช้สามารถกระทำได้โดยชอบ ถือว่า หลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการฉบับเดิมเป็น “วิธีการหรือชั้นตอนที่กำหนดไว้” สำหรับการจ่ายเงินโบนัส               (ข้อสังเกต – หลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการที่ออกตามข้อ 6 ของระเบียบไม่ใช้กฎหมายที่ก่อตั้งอำนาจ เป็นเพียง หลักเกณฑ์สำหรับวิธีการหรือขั้นตอนที่จะต้องปฏิบัติเท่านั้น จึงสามารถมาบังคับใช้โดยอนุโลมไปพลางก่อนได้ แต่ระเบียบฯ พ.ศ. 2557 ที่เป็นกฎหมายก่อตั้งอำนาจให้จ่ายเงินสำหรับโบนัสท้องถิ่ง)

               เครดิต : ณรงค์ฤทธิ์ เพชรฤทธิ์,  หลักกฎหมายปกครองวันละเรื่อง , 8 มิถุนายน 2557, 12.30 น