แนวความคิดความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่

แนวคิดทฤษฎีว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่

                 อาจกล่าวได้ว่าในโลกเรานี้มีระบบกฎหมายใหญ่ๆอยู่ ๒ ระบบ ได้แก่ ระบบคอมมอนลอว์ และระบบซีวิลลอว์  ซึ่งทั้ง๒ ระบบต่างมีวิวัฒนาการที่แตกต่างกันอันส่งผลต่อระบบแนวคิดในการใช้กฎหมาย  ดังนั้นเกณฑ์ที่ใช้แบ่งแยกความรับผิดส่วนตัวออกจากความรับผิดในการบริการ สาธารณะที่เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้ปฏิบัติ จึงแยกเป็น ๒ ระบบ ดังนี้

       ระบบคอมมอนลอว์

                 ในระบบกฎหมายอังกฤษ แต่ เดิม  วางหลักกฎหมายให้กษัตริย์หรือรัฐไม่ต้องรับผิดตามหลัก “King  can  do  no  wrong” ดังนั้นหากองค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิด  กล่าวคือกระทำการใดๆโดยจงใจ หรือประมาทเลินเล่อทำให้บุคคลอื่นเสียหายโดยไม่มีอำนาจที่จะกระทำได้ตาม กฎหมายแล้ว  ถึงแม้ว่าการกระทำนั้นจะได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ในกิจการทางราชการก็ตาม เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้กระทำการนั้นจะต้องรับผิดด้วยตนเองเป็นส่วนตัว  หลักการดังกล่าวได้ใช้มาจนมีการประกาศใช้ พระราชบัญญัติว่าด้วยการดำเนินคดีต่อราชบัลลังก์ (Crown proceeding Act)ปี ค.ศ. ๑๙๗๔๗ ซึ่งทำให้ราชบัลลังก์ (Crown) มีความรับผิดเหมือนบุคคลที่เป็นเอกชน  เอกชนที่ได้รับความเสียหายจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติหน้าที่ สามารถฟ้องร้องให้ราชบัลลังก์ชดใช้ค่าเสียหายได้  อย่างไรก็ตามราชบัลลังก์เพียงรับผิดแทนเจ้าหน้าที่ไปก่อนเท่านั้นเพราะเมื่อ ราชบัลลังก์ชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ได้รับความเสียหายแล้วก็สามารถไปไล่ เบี้ยเอากับเจ้าหน้าที่ได้  ดังนั้นความรับผิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐจึงไม่ต่างจากการที่ลูกจ้างของนาย จ้างซึ่งเป็นเอกชนไปกระทำละเมิดต่อบุคคลอื่นโดยพิจารณาว่ารัฐเป็นเสมือนนาย จ้างและเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นเสมือนลูกจ้างที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะในระบบ กฎหมายอังกฤษไม่มีการแบ่งแยกกฎหมายมหาชนออกจากกฎหมายเอกชน

       ระบบซีวิลลอว์

                 ในระบบซีวิลลอว์แยกกฎหมายมหาชนออกจากกฎหมายเอกชนอย่างเด่นชัด  ดังนั้น การพิจารณาการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ย่อมไม่นำเอาหลักเกณฑ์ ในกฎหมายแพ่งเรื่องการกระทำของลูกจ้างในทางการที่จ้างมาใช้แต่อย่างใด แต่จะพัฒนาหลักเกณฑ์ในทางกฎหมายมหาชนมาใช้โดยเฉพาะ  ซึ่งปรากฏว่ามีหลักเกณฑ์ ได้แก่  เกณฑ์แห่งความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง  และเกณฑ์แห่งการมุ่งประสงค์ต่อผลโดยตั้งใจ
               
                 เกณฑ์แห่งความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เสนอโดย Jeze ซึ่งมีหลักว่า  การพิจารณาว่าความรับผิดเป็นการส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องพิจารณา จากระดับความรุนแรงของความผิด กล่าวคือ ถ้าเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเจ้า หน้าที่ต้องรับผิดเป็นการส่วนตัว  การกระทำดังกล่าวย่อมไม่ถือว่าเป็นการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่

       ประเทศเยอรมัน 

                 เยอรมันเป็นประเทศที่มีระบบกฎหมายปกครองแยกต่างหากจากหลักกฎหมายเอกชนกรณี นายจ้างลูกจ้าง  เมื่อนายจ้างจ่ายค่าสินไหมทดแทนให้ไปแล้ว ก็อาจฟ้องไล่เบี้ยเอาจากลูกจ้างได้  แต่หลักในกรณีส่วนราชการแต่เดิมมีกำหนดความรับผิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐไว้ โดยเฉพาะ ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้กระทำหน้าที่โดยจงใจหรือประมาทเลินเล่อจะต้องรับผิด ชอบเป็นส่วนตัวต่อผู้ได้รับความเสียหาย

                 แต่หลักนี้ต่อมาถูกเปลี่ยนแปลงไปโดยกฎหมายปี ค.ศ.๑๙๑๐ โดยรัฐและองค์กรของรัฐจะเป็นผู้รับผิดชอบในผลละเมิดที่เกิดต่อเอกชนโดยตรง เป็นเบื้องต้น   ซึ่งตามรัฐธรรมนูญ ปี ค.ศ.๑๙๔๙ ก็กำหนดหลักเช่นเดียวกันโดยรัฐจะต้องรับผิดชอบการละเมิดทุกอย่างที่กระทำโดย ผู้ซึ่งใช้อำนาจของรัฐ และรัฐจะเป็นผู้ฟ้องไล่เบี้ยเอาจากเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ทำละเมิดในภายหลัง แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐจะถูกฟ้องไล่เบี้ยเฉพาะเมื่อตนกระทำการละเมิดโดยจงใจ หรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้นทั้งนี้เพื่อสร้างความมั่นใจให้แก่ เจ้าหน้าที่ของรัฐในการใช้อำนาจตามกฎหมายมหาชน เพื่อที่จะไม่ถูกฟ้องให้รับผิดในภายหลัง เช่นการออกคำสั่งใบอนุญาตตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้  ส่วนกรณีละเมิดโดยประมาทเพียงเล็กน้อยจะไม่มีการฟ้องไล่เบี้ยจากเจ้าหน้าที่ ของรัฐ ดังนั้น ในระบบของเยอรมัน เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้ทำละเมิดจะไม่ถูกฟ้องโดยตรงในศาลสำหรับกรณีละเมิดโดยจง ใจหรือประมาทเลินเล่อ

       ประเทศฝรั่งเศส

                 ฝรั่งเศสเป็นประเทศที่มีระบบกฎหมายปกครองเกี่ยวกับเรื่องละเมิดแยก ต่างหากจากกรณีกฎหมายเอกชนและยอมรับกันมานานแล้วว่ารัฐจะต้องรับผิดชอบในการ กระทำของเจ้าหน้าที่ของรัฐ  สำหรับเรื่องละเมิดทางปกครองนั้นได้วางหลักว่าจะต้องมีหลักเกณฑ์เฉพาะเพื่อ ความเหมาะสมของระบบราชการและการประสานสิทธิประโยชน์ของรัฐและเอกชน และจากที่พัฒนามาจนถึงปัจจุบันได้มีการจำแนกความรับผิดออกเป็น  ๓ ประเภท คือ

                 ๑.  เป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิดโดยวัตถุประสงค์ส่วนตัว  กรณีนี้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดชอบเองในการเยียวยาผู้เสียหาย รัฐจะไม่เข้าไปรับผิดชอบด้วย เช่น คดี Litzier (C.E. ๒๓ June ๑๙๕๔) เจ้าหน้าที่ศุลกากรใช้ปืนราชการไปทำละเมิดนอกเวลาปฏิบัติหน้าที่่

                 ๒.  เป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐก่อให้เกิดความเสียหายแก่เอกชนในการปฏิบัติตาม หน้าที่ และไม่มีวัตถุประสงค์ไม่ชอบเป็นส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ของรัฐปะปนในการกระทำ เช่นนั้น  ในกรณีนี้รัฐจะเป็นผู้รับผิดชอบในความเสียหายโดยตรง  เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ต้องรับผิดชอบและจะไม่ถูกฟ้องเป็นส่วนตัว

                 ๓.   เป็นกรณีการกระทำละเมิดที่มีความรับผิดผสมกันทั้งความรับผิดของรัฐและของ เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นส่วนตัว ขอบเขตความรับผิดในประเภทนี้ค่อนข้างจะกว้างขวางโดยเป็นนโยบายทางกฎหมายที่ จะช่วยผู้เสียหายให้ได้รับการเยียวยาเพราะอาจเป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ไม่มีเงินพอจะชดใช้ได้ดีพอก็ได้  และรัฐเองก็สมควรมีระบบในการบริหารที่จะคอยควบคุมดูแลเจ้าหน้าที่ของรัฐให้ อยู่ในสภาพที่เหมาะสมด้วย  ในกรณีนี้ผู้เสียหายอาจฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นส่วนตัวหรือจะฟ้องร้องรัฐ โดยตรงก็ได้  ส่วนในระหว่างรัฐกับเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นจะมีการฟ้องไล่เบี้ยกันได้ตามความ รุนแรงแห่งการกระทำ  

                 ในการฟ้องไล่เบี้ยจากเจ้าหน้าที่ของรัฐในการละเมิดแบบผสมนี้ เห็นกันว่าหากให้เจ้าหน้าที่ของรัฐรับผิดชอบเสมอไปแล้ว  เจ้าหน้าที่ของรัฐจะไม่กล้าตัดสินใจทำงานต่างๆ ได้เต็มที่ปกติรัฐจึงฟ้องไล่เบี้ยเฉพาะในกรณีที่มีการกระทำละเมิดโดยจงใจ โดยเจตนาร้าย หรือโดยการประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้น และกรณีเกี่ยวพันโดยใกล้ชิดกับหลักการบริหารงานบุคคลประเด็นในทางวินัยอย่าง หนึ่ง ดังนั้น ในกรณีกระทำละเมิดร่วมกันหลายคน  จึงไม่มีหลักต้องรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วมต่อรัฐ แต่ศาลจะกำหนดค่าสินไหมทดแทนสำหรับผู้ร่วมกระทำผิดแต่ละคนเป็นรายบุคคลตาม ความรุนแรงของความผิดแต่ละคน  โดยคำนึงถึงตำแหน่งและหน้าที่ที่รับผิดชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ละคน ด้วย  

        แนวคิดเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ของรัฐในประเทศไทย

                 การนำหลักกฎหมายแพ่งที่ใช้บังคับระหว่างเอกชนกับเอกชนที่กระทำละเมิดกันมา ใช้กับการกระทำละเมิดโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยกำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้อง รับผิดในผลละเมิดเสมอไปนั้นได้ก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่เจ้าหน้าที่ของ รัฐเพราะการงานที่ทำเป็นการกระทำเพื่อประโยชน์ของรับ  แต่ในระบบนั้นกลับให้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดเป็นส่วนตัวเสมอไป โดยรัฐไม่มีส่วนรับผิดใดๆ เลย เว้นแต่เป็นการรับผิดแทนไปก่อน แล้วไปไล่เบี้ยเอาจากเจ้าหน้าที่ของรัฐในภายหลัง อันมีผลเสียต่อระบบการดำเนินงานของราชการอยู่มาก กล่าวคือ เจ้าหน้าที่ที่สุจริตและมีความขยันหมั่นเพียรก็ยังอาจตัดสินใจผิดโดยสุจริต หรือประมาทเลินเล่อเพียงเล็กน้อย  ซึ่งอาจก่อให้เกิดผลละเมิดและต้องรับผิดโดยหลีกเลี่ยงไม่ได้และความรับผิด ดังกล่าวอาจก่อให้เกิดผลเสียหายมากได้ง่ายตามขนาดการบริหารและความรับผิดชอบ ของรัฐ  ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้นที่ว่า  เจ้าหน้าที่ดำเนินกิจการต่างๆ ของหน่วยงานของรัฐนั้น มิได้เป็นไปเพื่อประโยชน์อันเป็นการเฉพาะตัว  การปล่อยให้ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ในกรณีที่ปฏิบัติงานใน หน้าที่  เป็นไปตามกฎหมายเอกชนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์จึงเป็นการไม่เหมาะสมก่อ ให้เกิดความเข้าใจผิดว่าเจ้าหน้าที่จะต้องรับผิดในการกระทำต่างๆ  เป็นการเฉพาะตัวเสมอไป  เมื่อการที่ทำไปทำให้หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อบุคคลภายนอกเพียงใด  ก็จะมีการฟ้องไล่เบี้ยเอาจากเจ้าหน้าที่เต็มจำนวนนั้น  ทั้งที่บางกรณีเกิดขึ้นโดยความไม่ตั้งใจหรือความผิดพลาดเพียงเล็กน้อยในการ ปฏิบัติหน้าที่  นอกจากนั้น  ยังมีการนำหลักเรื่องลูกหนี้ร่วมในระบบกฎหมายแพ่งมาใช้บังคับ  ให้เจ้าหน้าที่ต้องร่วมรับผิดในการกระทำของเจ้าหน้าที่ผู้อื่นด้วย ซึ่งระบบนั้นมุ่งหมายแต่จะให้ได้เงินครบโดยไม่คำนึงถึงความเป็นธรรมที่จะมี ต่อแต่ละคน  กรณีเป็นการก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่เจ้าหน้าที่และยังเป็นการบั่นทอน กำลังขวัญในการทำงานของเจ้าหน้าที่ด้วย  จนบางครั้งกลายเป็นปัญหาในการบริหาร  เพราะเจ้าหน้าที่ไม่กล้าตัดสินใจดำเนินงานเท่าที่ควรเพราะเกรงความรับผิดที่ จะเกิดแก่ตน  ด้วยเหตุผลดังกล่าวแล้ว  จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่หน้าที่  พ.ศ.๒๕๓๙ ขึ้นใช้บังคับ  โดยกำหนดให้เจ้าหน้าที่ต้องรับผิดทางละเมิดในการปฏิบัติงานในหน้าที่เฉพาะ เมื่อเป็นการจงใจกระทำเพื่อการเฉพาะตัวหรือจงใจให้เกิดความเสียหายหรือ ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้น  และให้แบ่งแยกความรับผิดของแต่ละคน  มิให้นำหลักเรื่องลูกหนี้ร่วมมาใช้บังคับ ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมและเพิ่มพูนประสิทธิภาพในการปฏิบัติงานของรัฐ

                 ผู้ศึกษาเห็นว่าแนวความคิดตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของ เจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙  มีความแตกต่างจากแนวคิดของประเทศเยอรมัน  เนื่องจากประเทศเยอรมันกำหนดให้รัฐจะต้องรับผิดชอบการละเมิดทุกอย่างที่ กระทำโดยผู้ซึ่งใช้อำนาจของรัฐ แต่ในส่วนความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ตามพระราชบัญญัติดังกล่าวมิได้ มุ่งประเด็นความรับผิดชอบการละเมิดของผู้ใช้อำนาจของรัฐ    แต่มุ่งเน้นในเรื่องการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่ซึ่งอาจมีการใช้อำนาจของรัฐ หรือไม่ก็ได้  ซึ่งเป็นแนวทางเดียวกับหลักการความรับรับผิดทางละเมิดของประเทศฝรั่งเศส


                 คัดลอกจาก คุณ เบญจมาศ แก้วไวยุทธิ์ , http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1776