ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงหรือไม่ และผลของการไม่ดำเนินการให้ครบถ้วนตามขั้นตอนการพิจารณาคำอุทธรณ์

                 

ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 เจ้าหน้าที่จะต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ก็เฉพาะในกรณีที่การกระทำละเมิดเกิดจากความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้น และผู้รับคำสั่งสามารถอุทธรณ์คำสั่งได้ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งตามมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวได้วางหลักเกณฑ์ในการยื่นอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง ระยะเวลาการยื่นอุทธรณ์ ตลอดจนขั้นตอนในการพิจารณาอุทธรณ์ไว้ โดยกำหนดให้คู่กรณีที่ไม่เห็นด้วยกับคำสั่งทางปกครอง ยื่นอุทธรณ์เป็นหนังสือต่อเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครองภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับหนังสือแจ้งคำสั่งทางปกครอง และให้เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทำการพิจารณาคำอุทธรณ์ในเบื้องต้นและแจ้งผลการพิจารณาให้ผู้อุทธรณ์ทราบภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ หากเห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ให้เปลี่่ยนแปลงคำสั่งทางปกครองตามความเห็นของตน หรือในกรณีที่ไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์จะต้องรายงานความเห็นพร้อมเหตุผลส่งให้ผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์ตามกฎหมายพิจารณาต่อไปภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ และให้ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์พิจารณาให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับรายงาน เว้นแต่ในกรณีที่มีเหตุจำเป็นให้ขยายระยะเวลาพิจารณาอุทธรณ์ออกไปได้ไม่เกินสามสิบวันนับแต่วันที่ครบกำหนดเวลาดังกล่าว

                 คดีปกครองที่นำมาเล่าเป็นอุทาหรณ์ฉบับนี้ เป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครองทำการพิจารณาคำอุทธรณ์ในเบื้องต้นโดยเห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ แต่ไม่ดำเนินการเปลี่ยนแปลงคำสั่งทางปกครองตามความเห็นของตน แต่ได้ส่งคำอุทธรณ์ไปยังผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์พิจารณา จึงมีปัญหาว่า การไม่ดำเนินการให้ครบถ้วนดังกล่าวจะทำให้คำสั่งทางปกครองเสียไปหรือไม่ ทั้งยังมีประเด็นสำคัญที่ว่า การกระทำของผู้ฟ้องคดีเป็นการประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงหรือไม่ด้วย

              ข้อเท็จจริงในคดีนี้มีว่า ผู้ฟ้องคดี (พนักงานขับรถสังกัดเทศบาล) ได้รับคำสั่งให้ขับรถของราชการไปส่งหนังสือที่ต่างจังหวัด ระหว่างเดินทาง รถที่วิ่งอยู่ช่องทางซ้ายเปลี่ยนเข้าช่องทางขวาที่รถของผู้ฟ้องคดีขับอยู่และตัดหน้าอย่างกระชั้นชิดโดยไม่ให้สัญญาณไฟ ผู้ฟ้องคดีจึงบังคับรถหลบทำให้รถพลิกคว่ำ หลังจากที่ได้มีการสอบสวนข้อเท็จจริงและดำเนินการตามขั้นตอนต่างๆ แล้ว ผู้ถูกฟ้องคดี(นายกเทศมนตรี)จึงได้มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายจำนวน 127,005 บาท ผู้ฟ้องคดีจึงอุทธรณ์คำสั่งว่าอุบัติเหตุเกิดขึ้นเป็นเพราะเหตุสุดวิสัยไม่ได้จงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาคำอุทธรณ์ดังกล่าวเห็นด้วยว่าผู้ฟ้องคดีไม่ได้กระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงจึงไม่ต้องรับผิดในความเสียหายที่เกิดขึ้น แต่ไม่ได้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงคำสั่ง แต่ส่งคำอุทธรณ์ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ ซึ่งผลการพิจารณาเห็นว่าอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีฟังไม่ขึ้น ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง ขอให้ศาลพิพากษาเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีศาลปกครองชั้นต้นมีความเห็นในประเด็นนี้ว่าเป็นการดำเนินการที่ไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอนหรือวิธีการที่กฎหมายกำหนด การออกคำสั่งเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทน จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย  แต่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า มาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กำหนดให้มีการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองภายในฝ่ายปกครองก็เพื่อให้เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งและผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ได้พิจารณาแก้ไขหรือทบทวนคำสั่งทางปกครองให้ถูกต้องทั้งเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้ได้รับคำสั่งทางปกครองได้รับความเป็นธรรม แต่การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ดำเนินการให้ครบถ้วนถูกต้องตามขั้นตอนหรือวิธีการดังกล่าว จะถือว่าเป็นสาระสำคัญที่จะทำให้คำสั่งทางปกครองเสียไปหรือไม่นั้นต้องพิจารณาตามข้อเท็จจริงเป็นกรณีไป เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีเห็นด้วยกับอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีว่าผู้ฟ้องคดีไม่ต้องรับผิดในความเสียหายอันเกิดจากเหตุสุดวิสัย ประกอบกับการที่ผู้ถูกฟ้องคดีส่งคำอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีให้ผู้ว่าราชการจังหวัดซึ่งมีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ได้ทบทวนคำสั่งทางปกครอง แสดงให้เห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้พิจารณาคำอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีแล้วก็ยังไม่สามารถใช้ดุลพินิจพิจารณาคำอุทธรณ์จนเป็นที่ยุติหรือมีเหตุผลเพียงพอที่จะตัดสินใจเปลี่ยนแปลงคำสั่งด้วยตนเอง ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ดำเนินการเปลี่ยนแปลงคำสั่งแต่ส่งเรื่องให้ผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณาจึงไม่ใช่สาระสำคัญที่ทำให้คำสั่งทางปกครองเสียไปส่วนปัญหาที่ว่า การกระทำของผู้ฟ้องคดีเป็นการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงหรือไม่?

                 ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อไม่ปรากฏว่ามีหลักฐานชัดเจนว่าผู้ฟ้องคดีขับรถด้วยความเร็วสูงเกินกว่าที่กฎหมายกำหนดและการที่ผู้ฟ้องคดีบังคับรถหลบรถคันอื่นที่วิ่งตัดหน้าอย่างกระชั้นชิดก็เพื่อป้องกันมิให้รถของทางราชการชนกับรถคันอื่น ทั้งการสอบสวนรับฟังได้ว่าผู้ฟ้องคดีได้พักผ่อนเพียงพอที่จะทำหน้าที่ขับรถยนต์และไม่ได้ดื่มสุราระหว่างขับรถ อันอาจนำมาซึ่งการเกิดอุบัติเหตุ นอกจากนี้พนักงานสอบสวนซึ่งรับแจ้งอุบัติเหตุเห็นว่าน่าเชื่อว่าอุบัติเหตุเกิดจากเหตุสุดวิสัย แต่การที่ผู้ฟ้องคดีขับรถแซงรถหลายคันซึ่งแล่นตามกันมาในช่องทางเดียวกัน ผู้ฟ้องคดีต้องระลึกอยู่เสมอว่าในภาวการณ์เช่นนั้นอาจมีรถคันอื่นแล่นเปลี่ยนช่องทางออกมาด้านขวาได้ตลอด แสดงให้เห็นว่าผู้ฟ้องคดีปราศจากความระมัดระวังซึ่งบุคคลในภาวะเช่นนั้นจักต้องมีตามวิสัยและพฤติการณ์และผู้ฟ้องคดีอาจใช้ความระมัดระวังเช่นว่านั้นได้แต่หาได้ใช้เพียงพอไม่ อุบัติเหตุจึงเกิดจากความประมาทเลินเล่อของผู้ฟ้องคดี แต่ไม่ได้เกิดจากความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีจึงไม่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ทางราชการตามมาตรา 8 ประกอบมาตรา 10 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 พิพากษาเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่เรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทน (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 670/2554)

             คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักการสำคัญประการหนึ่งของการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการพิจารณาอุทธรณ์ตามมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ว่าการที่เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครองไม่ดำเนินการให้ครบถ้วนถูกต้องตามขั้นตอนหรือวิธีการดังกล่าวจะถือว่าเป็นสาระสำคัญที่จะทำให้คำสั่งทางปกครองเสียไปหรือไม่ จะต้องพิจารณาตามข้อเท็จจริงเป็นกรณีไป ดังนั้น จึงมิได้หมายความว่าการที่เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งทางปกครองไม่ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่บทบัญญัติดังกล่าวกำหนดไว้ จะมีผลทำให้คำสั่งทางปกครองนั้นไม่เสียไปทุกกรณีและมิได้หมายความว่าขั้นตอนและวิธีการดังกล่าวมิใช่สาระสำคัญในกระบวนการพิจารณาทางปกครอง ด้วยเหตุนี้ จึงเป็นไปได้ว่าอาจมีข้อเท็จจริงบางกรณีที่ฝ่ายปกครองไม่ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว จะมีผลถึงขนาดทำให้คำสั่งทางปกครองนั้นเสียไปก็ได้ นอกจากนี้ ศาลปกครองสูงสุดยังวางหลักการที่สำคัญในการพิจารณาถึงวิสัยและพฤติการณ์ของการกระทำละเมิดกรณีประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงหรือไม่ด้วย ซึ่งผู้เขียนจะได้ศึกษาค้นคว้าข้อเท็จจริงในลักษณะดังกล่าวทั้งสองกรณีมานำเสนอในโอกาสต่อไป


                 เครดิต: นางสาวนิตาบุณยรัตน์ พนักงานคดีปกครองชำนาญการ กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร
สำนักวิจัยและวิชาการสำนักงานศาลปกครอง