คดีที่จะนามาเล่าสู่กันฟังฉบับนี้เป็นกรณีที่ผู้แทนของผู้ฟ้องคดีไม่สามารถ เดินทางไปลงทะเบียนได้ทันตามวัน เวลา และสถานที่ตามที่กาหนดไว้เนื่องจากเกิดอุบัติเหตุ แต่หน่วยงานผู้ประกวดราคาได้ยึดหลักประกันซอง จึงนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเนื่องจากเห็นว่าอุบัติเหตุที่เกิดขึ้นเป็น “เหตุสุดวิสัย” โดยมีข้อเท็จจริงว่า ผู้ถูกฟ้องคดี (กรมชลประทาน) ได้ประกวดราคาจ้างโดยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์งานจ้างก่อสร้างกิจกรรมขุดลอก ลาห้วย ๒ โครงการ ผู้ฟ้องคดีได้รับการคัดเลือกให้ผ่านคุณสมบัติเบื้องต้นเป็นผู้มีสิทธิเสนอ ราคางานก่อสร้างตามประกาศประกวดราคาดังกล่าว พร้อมทั้งได้วางหลักประกันซองเป็นหนังสือ ค้าประกันของธนาคารกรุงไทย รวมเป็นเงินทั้งสิ้น ๕๗๔,๑๐๐ บาท ซึ่งประกาศดังกล่าวได้กาหนดให้มีการลงทะเบียนเสนอราคาในวันที่ ๔ กรกฎาคม ๒๕๔๙ ระหว่างเวลา ๘.๓๐ ถึง ๙.๐๐ น. ณ สานักงานบริการโทรคมนาคม จังหวัดสกลนคร และในวันเดียวกันนั้น นางสาว บ. ซึ่งเป็นผู้เข้าทาการเสนอราคาแทนผู้ฟ้องคดีได้เดินทางโดยรถยนต์ส่วนบุคคลโดย มีนาย ช. เป็นพนักงานขับรถ แต่ก่อนที่จะไปถึงจุดหมายรถได้เกิดอุบัติเหตุทาให้เดินทางไปถึงสถานที่ลง ทะเบียนเมื่อเวลา ๙.๑๕ น. คณะกรรมการดาเนินการประกวดราคา จึงได้ประกาศให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้หมดสิทธิในการเสนอราคาและยึดหลักประกันซอง ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการไปลงทะเบียนไม่ทันเกิดจากเหตุสุดวิสัย และไม่ทาให้การประกวดราคาดังกล่าวเกิดความเสียหาย จึงขอให้ศาลออกคาบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนหลักประกันซองทั้งหมดให้แก่ผู้ ฟ้องคดี
อุบัติเหตุที่เกิดขึ้นถือว่าเป็นเหตุสุดวิสัยหรือไม่ และศาลปกครองมีดุลพินิจในการ ลดเบี้ยปรับได้ตามมาตรา ๓๘๓ วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือไม่ เพียงใด
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ข้อ ๒.๑ ของหนังสือแสดงเงื่อนไขการซื้อและการจ้าง โดยการประกวดราคาด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ในส่วนที่เกี่ยวกับการใช้ สิทธิยึดหลักประกันซองกาหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีสามารถยึดหลักประกันซองได้ หากผู้ฟ้องคดีหรือผู้แทนของผู้ฟ้องคดีไม่มาเสนอราคา ณ วัน เวลา และสถานที่ที่กาหนด เมื่อนางสาว บ. เดินทางไปถึงสถานที่ลงทะเบียนในเวลา ๙.๑๕ น. อันเป็นการล่วงพ้นเวลาที่กาหนดให้ลงทะเบียน จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีผิดเงื่อนไขตามสัญญาหลักประกันซอง และกรณีนี้เมื่อนางสาว บ. ได้ออกเดินทางจากบ้านในเวลา ๓.๐๐ น. โดยในระหว่างการเดินทางมีฝนตกและได้ประสบอุบัติเหตุรถยนต์เมื่อเวลา ๖.๒๐ น. จึงต้องหยุดการเดินทางชั่วคราวเพื่อจัดการคดีและเฝ้าทรัพย์สินจนกระทั่งเจ้า หน้าที่ตารวจเดินทางมาถึงเมื่อเวลา ๗.๕๐ น. แต่หลังจากเสร็จภารกิจด้านคดีแล้ว ได้ว่าจ้างรถยนต์ออกจากสถานที่เกิดเหตุเพื่อเดินทางต่อไปยังสถานที่เสนอราคา โดยเดินทางไปถึงในเวลา ๙.๑๕ น. อันแสดงให้เห็นว่าเมื่อเกิดอุบัติเหตุแล้วก็สามารถเดินทางต่อไปยังจุดหมาย ปลายทางเพื่อดาเนินการเสนอราคาได้โดยใช้ระยะเวลาประมาณ ๑ ชั่วโมง ๒๕ นาที ดังนั้น เมื่อเกิดอุบัติเหตุเวลา ๖.๒๐ น. หากนางสาว บ. ให้ความสาคัญในเรื่องที่จะต้องไปดาเนินการลงทะเบียนเสนอราคาให้ทันภายในเวลา ที่กาหนด ย่อมมีเวลาเหลือมากพอแต่กลับรอพบเจ้าหน้าที่ตารวจและอ้างว่าต้องอยู่รักษารถ ยนต์ ทั้งๆ ที่สมควรให้นาย ช. พนักงานขับรถซึ่งเป็นคู่กรณีโดยตรงและมีหน้าที่ในการรักษารถคันดังกล่าวเป็น ผู้เฝ้าทรัพย์สินและคอยพบเจ้าหน้าที่ตารวจเพื่อจัดการคดีไปพลางก่อน นางสาว บ. ก็จะเดินทางถึงที่หมายได้ทันเวลาเพราะเหลือระยะทางเพียง ๘๐ กิโลเมตร เท่านั้น จึงเป็นการตัดสินใจที่ไม่เหมาะสมถือไม่ได้ว่ามีเหตุสุดวิสัยที่ทาให้ ไม่อาจเดินทางไปถึงจุดหมายปลายทางได้ทันเวลา ประกอบกับเมื่อพิจารณารายงานประจาวันเกี่ยวกับคดีระบุว่า อุบัติเหตุเกิดจากความประมาทเลินเล่อของนาย ช. ที่ไม่ใช้ความระมัดระวัง กรณีจึงฟังได้ว่าเหตุดังกล่าวไม่ใช่เหตุสุดวิสัย แต่เป็นเหตุที่เกิดจากความประมาทเลินเล่อของคนขับรถยนต์ของผู้ฟ้องคดีเอง อย่างไรก็ตาม หลังจากเสร็จภารกิจด้านคดีแล้วได้เดินทางไปถึงจุดหมายในเวลา ๙.๑๕ น. และล่วงเลยเวลาไปเพียง ๑๕ นาที ซึ่งแสดงให้เห็นได้ว่าผู้ฟ้องคดีมีความตั้งใจที่เข้าเสนอราคาแต่ไม่สามารถไป ลงทะเบียนได้ทันเนื่องจากรถยนต์ประสบอุบัติเหตุดังกล่าว จึงไม่ใช่กรณีที่ผู้ฟ้องคดีมีความจงใจที่จะไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไข เพื่อสมยอมในการเสนอราคาหรือมีลักษณะเป็นการขัดขวางมิให้การเสนอราคาเป็นไป ด้วยความเรียบร้อยและไม่ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีได้รับความเสียหายแต่อย่าง ใด โดยที่สัญญาหลักประกันซองเป็นข้อผูกพันที่ผู้ฟ้องคดีตกลงให้ผู้ถูกฟ้องคดี ยึดหลักประกัน ที่วางไว้ได้เมื่อไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไข จึงมีลักษณะเป็นเบี้ยปรับตามมาตรา ๓๗๙ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ถ้าเบี้ยปรับที่ริบนั้นสูงเกินส่วนศาลจะลดลงเป็นจานวนพอสมควรก็ได้ โดยพิเคราะห์ถึงทางได้เสียของเจ้าหนี้ทุกอย่างอันชอบด้วยกฎหมาย ไม่ใช่แต่เพียงทางได้เสียในเชิงทรัพย์สิน เมื่อได้ใช้เงินตาม เบี้ยปรับแล้วสิทธิเรียกร้องขอลดก็เป็นอันขาดไปตามมาตรา ๓๘๓ แห่งประมวลเดียวกัน เมื่อการประกวดราคาด้วยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ของผู้ถูกฟ้องคดีเป็นไปด้วย ความเรียบร้อยและไม่ปรากฏว่า การที่ผู้ฟ้องคดี ไปลงทะเบียนไม่ทันตามกาหนดเวลาก่อให้เกิดความเสียหายในเชิงทรัพย์สิน หรือมีผลกระทบทาให้มาตรการเพื่อป้องกันการสมยอมในการเสนอราคาตลอดจนการ ป้องกันการกระทาการใดๆ อันมีลักษณะเป็นการขัดขวางมิให้การเสนอราคาเป็นไปด้วยความเรียบร้อยไม่บรรลุ ผลแต่อย่างใด การที่ผู้ถูกฟ้องคดีใช้สิทธิ ริบหลักประกันซองทั้งหมดจึงสูงเกินส่วน สมควรลดเบี้ยปรับที่จะริบลงกึ่งหนึ่งโดยให้คืนหลักประกันซองให้แก่ผู้ฟ้อง คดีเป็นเงินจานวน ๒๘๗,๐๕๐บาท จากที่ยึดไว้จานวน ๕๗๔,๑๐๐ บาท (คำพิพำกษำ ศำลปกครองสูงสุดที่ อ. ๒๐๕/๒๕๕๕)
จากคาพิพากษาดังกล่าวศาลปกครองสูงสุดมีหลักการสาคัญเกี่ยวกับการยึดหลัก ประกันซองกรณีผู้มีสิทธิเสนอราคาไม่เข้าเสนอราคาตามขั้นตอนการจัดซื้อจัด จ้างด้วยวิธีทางอิเล็กทรอนิกส์ ดังนี้
๑. การที่ผู้มีสิทธิเสนอราคาได้วางหลักประกันซองต่อหน่วยงานผู้ประกวดราคาถือ ได้ว่า ผู้มีสิทธิเสนอราคาได้แสดงเจตนาสนองรับคาเสนอของหน่วยงานผู้ประกวดราคาและ ก่อให้เกิดสัญญาประเภทหนึ่งที่เกิดขึ้นก่อนสัญญาจ้าง เรียกว่า สัญญาหลักประกันซอง
๒. กรณีที่ผู้มีสิทธิเสนอราคาไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขของการประกวดราคา โดยไม่มาลงทะเบียนเข้าสู่กระบวนการเสนอราคาตามวันและเวลาที่กาหนด หน่วยงานผู้ประกวดราคามีอานาจ ยึดหลักประกันที่วางไว้ได้ และหลักประกันซองถือเป็นเบี้ยปรับตามมาตรา ๓๗๙ แห่งประมวลกฎหมายแพ่ง และพาณิชย์ ซึ่งศาลมีอานาจลดจานวนเบี้ยปรับได้ตามที่เห็นสมควรหากเห็นว่าเบี้ยปรับที่ ริบนั้นสูงเกินส่วน ซึ่งในการพิจารณาลดจานวนเบี้ยปรับนั้นนอกจากจะพิเคราะห์ถึงทางได้เสียของ เจ้าหนี้ในเชิงทรัพย์สินแล้วยังต้องพิจารณาถึงผลกระทบต่อมาตรการที่กาหนดให้ ผู้มีสิทธิเสนอราคาต้องวางหลักประกันซองด้วย ซึ่งคดีนี้ศาลพิเคราะห์ทั้งในด้านความเสียหายของหน่วยงานผู้ประกวดราคาและใน ด้านการแสดงเจตนาของ ผู้มีสิทธิเสนอราคาประกอบกัน
๓. “เหตุสุดวิสัย” ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ หมายความว่า เหตุใดๆ อันจะเกิดขึ้นก็ดีจะมีผลพิบัติก็ดีเป็นเหตุที่ไม่อาจป้องกันได้ แม้ทั้งบุคคลผู้ประสบหรือใกล้จะต้องประสบเหตุนั้นจะได้จัดการระมัดระวังตาม สมควรอันพึงคาดหมายได้จากบุคคลในฐานะและภาวะเช่นนั้น กรณีการเกิดอุบัติเหตุระหว่างการเดินทางไปเข้าร่วมกระบวนการเสนอราคา โดยผู้มีสิทธิเสนอราคายังมีวิธีการจัดการเพื่อให้สามารถเข้าร่วมเสนอราคาได้ ทันตามกาหนดเวลา และการเกิดอุบัติเหตุเป็นผลมาจากความประมาทเลินเล่อของฝ่ายผู้มีสิทธิเสนอ ราคาเอง ถือไม่ได้ว่าเป็นเหตุสุดวิสัยที่ผู้มีสิทธิเสนอราคาจะได้รับการยกเว้น การยึดหลักประกันซองแต่อย่างใด
ที่มา
นางสาวสุนันทา ศรีเพ็ง เจ้าหน้าที่ศาลปกครองชานาญการ
กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร
สานักวิจัยและวิชาการ สานักงานศาลปกครอง
http://www.admincourt.go.th/00_web/09_academic/document/05_case/14-22-56.pdf
