เพราะความเดือดร้อนยังมี... การฟ้องคดีจึงเกิด…

         

   คดีปกครองที่นำมาพูดคุยกับท่านผู้ติดตามคอลัมน์ “มุมกฎหมาย” ในฉบับนี้ เป็นเรื่องน่าสนใจทีเดียวสำหรับผู้ที่ต้องประสบกับเหตุเดือดร้อนรำคาญที่แก้ไม่ตก แม้จะได้มีการร้องเรียนต่อหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องเพื่อให้ดำเนินการแก้ไขปัญหาแล้วแต่ความเดือดร้อนก็ยังไม่หมดไป สุดท้ายจึงต้องพึ่งศาลปกครอง

             คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยวางหลักในประเด็นเรื่องผู้มีสิทธิฟ้องคดีและระยะเวลาในการฟ้องคดีปกครองไว้ซึ่งน่าจะเป็นประโยชน์สำหรับผู้ที่กำลังประสบปัญหาในทำนองเดียวกัน มาติดตามกันเลยคะ

            ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า บริษัท อ. ซึ่งประกอบกิจการฟาร์มสุกรบนที่ดินที่ติดกับผู้ฟ้องคดี ได้ขุดบ่อบำบัดน้ำเสียชิดแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี ทำให้น้ำเสียในบ่อบำบัดดังกล่าวซึมและไหลล้นเข้ามาในที่ดินและสระน้ำของผู้ฟ้องคดี เป็นเหตุให้ต้นยูคาลิปตัสที่ผู้ฟ้องคดีปลูกไว้ต้องตายและได้ร้องเรียนเรื่องดังกล่าวต่อองค์การบริหาร ส่วนตำบล (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) จังหวัด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒) อำเภอ(ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓) ปศุสัตว์จังหวัด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔) และกรมควบคุมมลพิษ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕) ว่า บริษัท อ. (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๖)ได้ปล่อยน้ำเสีย ของเสีย อากาศเสีย มลพิษ และวัตถุอันตรายที่เป็นเคมีภัณฑ์ที่ใช้ในการเลี้ยงสัตว์ลงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีและทางสาธารณะ โดยไม่ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ จึงขอให้ผู้ถูกฟ้ องคดีทั้งห้าดำเนินการตามอำนาจหน้าที่เพื่อให้บริษัท อ. แก้ไขเหตุเดือดร้อนรำคาญที่เกิดขึ้น ให้หมดไป  ต่อมาจังหวัด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒) ได้มีหนังสือลงวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๕๐ แจ้งต่อผู้ฟ้องคดีว่า ได้ทำการตรวจสอบแล้ว ปรากฏว่า บริษัท อ. ได้ปล่อยน้ำเสียลงในที่ดินของผู้ฟ้ องคดีจริง และได้ให้สำนักงานสิ่งแวดล้อมภาค ๑๐ เก็บตัวอย่างน้ำเสียไปตรวจสอบแต่ยังไม่ทราบผลการตรวจสอบระดับของค่าบีโอดีของน้ำเสียดังกล่าว ส่วนกรมควบคุมมลพิษ (ผู้ถูกฟ้ องคดีที่ ๕) ได้ชี้แจงต่อผู้ฟ้องคดีตามหนังสือลงวันที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๕๐ ความว่า กรมควบคุมมลพิษได้ออกคำสั่งให้บริษัท อ. ดำเนินการแก้ไข ปรับปรุง เปลี่ยนแปลง หรือซ่อมแซมระบบบำบัดน้ำเสีย ให้มีประสิทธิภาพเพียงพอที่จะบำบัดน้ำเสียจากการเลี้ยงสุกรให้แล้วเสร็จภายใน ๙๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับคำสั่งแล้ว ซึ่งกรมควบคุมมลพิษจะติดตามผลการปรับปรุงแก้ไขดังกล่าวต่อไป และองค์การบริหารส่วนตำบล (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) ได้แจ้งผลการดำเนินการตามหนังสือลง วันที่ ๔ เมษายน ๒๕๕๑ แก่ผู้ฟ้ องคดีความว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ได้ออกตรวจสอบแก้ไข เปลี่ยนแปลง ปรับปรุง หรือซ่อมแซมระบบน้ำเสียของบริษัท อ. ที่กำหนดให้ต้องปรับปรุงตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นและตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ แล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงออกใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพให้แก่บริษัท อ. เมื่อวันที่ ๖ มีนาคม ๒๕๕๑ แต่ความเดือดร้อนเสียหายของผู้ฟ้ องคดีก็ยังคงไม่ได้รับการแก้ไขให้หมดสิ้นไป ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าผู้ถูกฟ้ องคดีทั้งห้าละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ จึงนำเรื่องมาฟ้องต่อศาลปกครอง

            คดีมีประเด็นที่ศาลต้องวินิจฉัยก่อนว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองและได้นำคดีมาฟ้องภายในระยะเวลาการฟ้องคดีหรือไม่ ?

           ประเด็นแรก ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองหรือไม่ ?

            มาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดว่า ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำ การงดเว้นการกระทำ ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา ๗๒ ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองในประเด็นนี้

           ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาโดยเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีได้ดำเนินการแก้ไขปัญหาตามที่ผู้ฟ้องคดีได้ร้องเรียนแล้ว โดยไม่ปรากฏหลักฐานว่าผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือร้องเรียนหรือชี้แจงต่อผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าว่ายังคงได้รับความเดือดร้อนเสียหายอยู่ และประสงค์ให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติอย่างไร โดยเฉพาะผู้ฟ้องคดียอมรับข้อเท็จจริงในวันไต่สวนต่อหน้าศาลปกครองชั้นต้นว่า ก่อนนำคดีมาฟ้ องต่อศาลในวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๑ ผู้ฟ้องคดีมิได้เข้าไปตรวจสอบว่าปัจจุบันยังคงได้รับความเดือดร้อนเสียหายอยู่อีกหรือไม่ กรณีจึงต้องรับฟังว่าความเดือดร้อนเสียหายของผู้ฟ้องคดีได้รับการแก้ไขก่อนนำคดีมาฟ้ องต่อศาลแล้ว และไม่ปรากฏว่าปัจจุบันรวมทั้งในอนาคตผู้ฟ้องคดียังคงได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายที่จะต้องให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติอย่างไร เหตุแห่งการฟ้องคดีจึงไม่ครบองค์ประกอบตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง อันจะทำให้ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง

                ผู้ฟ้องคดียื่นอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด

               ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ จะได้ดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของแต่ละฝ่ายไปบ้างแล้ว รวมทั้งผู้ฟ้องคดีได้ไปร้องทุกข์กล่าวโทษบริษัท อ. ต่อพนักงานสอบสวน จนเป็นเหตุให้มีการตกลงเจรจากันระหว่างผู้ฟ้องคดีกับบริษัท อ. ว่าบริษัท อ. จะดำเนินการทำคันดินกั้นไม่ให้น้ำจากฟาร์มไหลเข้าไปในที่ดินของผู้ฟ้ องคดี แต่ไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าได้ติดตามผลการปรับปรุงแก้ไขปัญหาตามหนังสือที่แจ้งต่อผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด  เมื่อผู้ฟ้องคดีเข้าไปในที่ดินดังกล่าวอีกครั้งประมาณเดือนพฤศจิกายน ๒๕๕๑ ก็พบว่าต้นยูคาลิปตัสที่ปลูกไว้ตายอีก กรณีจึงถือได้ว่า การดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ ยังไม่อาจแก้ไขความเดือดร้อนเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีได้โดยสิ้นเชิง ทั้งยังปรากฏข้อเท็จจริงตามคำพิพากษาของศาลจังหวัดเมื่อวันที่ ๑๑ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒ ว่า การที่บริษัท อ. ไม่กระทำทันที
ภายหลังจากที่ได้ทำบันทึกข้อตกลง เป็นการย่อมเล็งเห็นผลได้ว่า หากมีน้ำเสียจากฟาร์มสุกรของบริษัท อ.ไหลเข้าไปท่วมขังในที่ดินของผู้ฟ้ องคดีจะทำให้ต้นไม้ในที่ดินของผู้ฟ้ องคดีเสียหายและตายได้ เมื่อต้นยูคาลิปตัสในที่ดินของผู้ฟ้ องคดีตาย จึงถือได้ว่า บริษัท อ. มีความผิดตามฟ้ อง และมีคำพิพากษาลงโทษจำคุกกรรมการผู้บริหาร บริษัท อ. เป็นเวลา ๖ เดือน และแม้องค์การบริหารส่วนตำบล (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) จะได้แจ้งผลการดำเนินการตามหนังสือ ลงวันที่ ๔ เมษายน ๒๕๕๑ แก่ผู้ฟ้องคดีว่า ผู้ถูกฟ้ องคดีที่ ๑ ได้ออกตรวจสอบแก้ไข เปลี่ยนแปลง ปรับปรุง หรือซ่อมแซมระบบน้ำเสียของบริษัท อ. ที่กำหนดให้ต้องปรับปรุงตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นและตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ แล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงออกใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพให้แก่บริษัท อ. เมื่อวันที่ ๖ มีนาคม ๒๕๕๑ ก็ตาม แต่ยังไม่ปรากฏหลักฐานใดที่แสดงให้เห็นอย่างชัดแจ้งว่า บริษัท อ. ได้ดำเนินการปรับปรุงตามคำสั่งตามที่กล่าวอ้างหรือไม่  กรณีจึงถือได้ว่าในวันฟ้ องคดี ผู้ฟ้องคดียังคงเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ อันเนื่องจากการกระทำหรืองดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา๔๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้ฟ้ องคดีจึงเป็ นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง

            ประเด็นที่สอง ที่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยต่อมาคือ ผู้ฟ้องคดีได้นำคดีมาฟ้องภายในกำหนดเวลาตามกฎหมายหรือไม่ ?

             มาตรา ๔๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้กำหนดว่า การฟ้องคดีปกครองจะต้องยื่นฟ้ องภายใน ๙๐ วันนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้ องคดี หรือนับแต่วันที่พ้นกำหนด ๙๐ วัน นับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือร้องขอต่อหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดและไม่ได้รับหนังสือชี้แจงจากหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ หรือได้รับแต่เป็นคำชี้แจงที่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าไม่มีเหตุผล แล้วแต่กรณี เว้นแต่จะมีบทกฎหมายเฉพาะกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น  เมื่อผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการที่บริษัท อ. ปล่อยน้ำเสียลงในที่ดินของผู้ฟ้องคดีและทางสาธารณะ ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าดำเนินการตามอำนาจหน้าที่เพื่อให้บริษัท อ. แก้ไขเหตุเดือดร้อนรำคาญดังกล่าว รวมทั้งได้มีหนังสือติดตามทวงถามการปฏิบัติงานอีกถึง ๒ ครั้ง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้าก็มิได้ดำเนินการแก้ไขเหตุเดือดร้อนรำคาญให้หมดสิ้นไป กรณีจึงเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ (มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒) ซึ่งผู้ฟ้องคดีจะต้องยื่นฟ้องคดีภายใน ๙๐ วัน นับแต่วันที่พ้นกำหนด ๙๐ วัน นับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือร้องขอต่อหน่วยงานของรัฐให้มี
การแก้ไขปัญหาเหตุเดือดร้อนรำคาญดังกล่าว และไม่ได้รับหนังสือชี้แจงหรือได้รับแต่เป็นคำชี้แจงที่เห็นว่า ไม่มีเหตุผล แล้วแต่กรณี  การที่ผู้ฟ้องคดีมีหนังสือร้องเรียนต่อผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้า และได้รับคำชี้แจงในเรื่องดังกล่าวจากผู้ถูกฟ้องคดีแต่ละฝ่ายไปบ้างแล้ว โดยครั้งล่าสุดผู้ฟ้องคดีได้รับคำชี้แจงจากองค์การบริหารส่วนตำบล (ผู้ถูกฟ้ องคดีที่ ๑) ตามหนังสือลงวันที่ ๔ เมษายน ๒๕๕๑ ดังนั้นหากผู้ฟ้องคดีไม่พอใจผลการดำเนินการแก้ไขปัญหาของผู้ถูกฟ้ องคดี ผู้ฟ้ องคดีจะต้องยื่นฟ้ องคดีภายใน ๙๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับหนังสือชี้แจงดังกล่าว เมื่อไม่ปรากฏชัดเจนว่าผู้ฟ้ องคดีได้รับหนังสือชี้แจงจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ในวันใด แต่อาจถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีได้รับหนังสือชี้แจงในวันที่ลงวันที่ใน หนังสือดังกล่าว คือวันที่ ๔ เมษายน ๒๕๕๑ ผู้ฟ้องคดีจึงต้องยื่นฟ้ องคดีภายในวันที่ ๓ กรกฎาคม ๒๕๕๑ การที่ผู้ฟ้ องคดียื่นฟ้ องคดีนี้ต่อศาลปกครองชั้นต้นในวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๑ จึงเป็นการฟ้องคดีเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาการฟ้องคดีตามมาตรา ๔๙ แล้ว  แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อปรากฏข้อความในคำชี้แจงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ตามหนังสือลงวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๕๐ และคำชี้แจงของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๕ ตามหนังสือลงวันที่ ๑๔ พฤศจิกายน ๒๕๕๐ ซึ่งแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบว่าจะติดตามผลการปรับปรุงแก้ไขดังกล่าวต่อไป ทั้งผู้ฟ้องคดีก็ได้ติดตามทวงถามผลการดำเนินการดังกล่าวมาโดยตลอด จึงไม่มีเหตุที่จะต้องนำคดีมาฟ้องต่อศาล แต่เมื่อผู้ถูกฟ้ องคดีทั้งห้าไม่ได้ดำเนินการแก้ไขความเดือดร้อนเสียหายที่เกิดขึ้นให้หมดไปโดยสิ้นเชิง จนกระทั่งวันที่ ๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ ผู้ฟ้ องคดีจึงได้ไปร้องทุกข์กล่าวโทษบริษัท อ. ที่สถานีตำรวจอีกเป็นครั้งที่สอง กรณีจึงถือได้ว่ามีเหตุจำเป็นอื่นที่ศาลปกครองจะรับคำฟ้ องนี้ไว้พิจารณาได้แม้จะพ้นระยะเวลาการฟ้ องคดีแล้ว ทั้งนี้ตามนัยมาตรา ๕๒ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ศาลปกครองสูงสุดจึงกลับคำสั่งศาลปกครองชั้นต้นเป็ นให้รับคำฟ้องไว้พิจารณา (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๖๓/๒๕๕๓)

         คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้วางบรรทัดฐานในการปฏิบัติราชการที่ดีสำหรับหน่วยงานทางปกครองในการดำเนินการแก้ไขปัญหาเหตุเดือดร้อนรำคาญซึ่งเป็นทุกข์ของชาวบ้านว่า หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่จะต้องดำเนินการแก้ไขปัญหาให้บรรลุผลสำเร็จกล่าวคือ ความเดือดร้อนเสียหายหมดสิ้นไป ไม่แก้ไขปัญหาเพียงครึ่งๆ กลางๆ เพราะหากความเดือดร้อนยังมีการฟ้องคดีย่อมเกิด ! ซึ่งก็คงไม่มีใครอยากให้เรื่องขึ้นสู่ศาลถ้าไม่จำเป็นคะ...


             เครดิต : นางสาวธัญธร ปังประเสริฐ เจ้าหน้าที่ศาลปกครองชำนาญการ กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง