“แปรญัตติ” ไม่ได้ ... แต่ (ไม่) ให้ใช้บังคับเทศบัญญัติ !

                 

 เทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณเป็นข้อบัญญัติท้องถิ่นที่มีสภาพบังคับเป็น “กฎ” ตามความหมายในมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายได้

                  โดยก่อนประกาศใช้บังคับต้องผ่านกระบวนการจัดทำตามเงื่อนไข หลักเกณฑ์และวิธีการที่ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ กาหนด ซึ่งข้อ ๔๕ วรรคสาม ของระเบียบดังกล่าว กำหนดว่า ญัตติร่างข้อบัญญัติงบประมาณจะพิจารณาสามวาระรวดเดียวไม่ได้ และในการพิจารณาวาระที่สอง ให้กำหนดระยะเวลาเสนอคำแปรญัตติไว้ไม่น้อยกว่ายี่สิบสี่ชั่วโมงนับแต่สภาท้องถิ่นมีมติรับหลักการแห่งร่างข้อบัญญัติงบประมาณนั้น   และหากสมาชิกสภาท้องถิ่นผู้ใดเห็นควรจะแก้ไขเพิ่มเติมร่างข้อบัญญัติก็ให้เสนอคำแปรญัตติล่วงหน้าเป็นหนังสือ โดยให้แปรญัตติเป็นรายข้อและเสนอต่อประธานคณะกรรมการแปรญัตติ (ข้อ ๔๙) ในการแปรญัตติร่างข้อบัญญัติงบประมาณ จะกระทำได้เฉพาะการขอลดรายจ่ายหรือการขอลดจำนวนเงินที่ขออนุญาตจ่าย (ข้อ ๕๙) ห้ามไม่ให้แปรญัตติในรายการและจำนวนเงินซึ่งมีข้อผูกพัน คือ (๑) ดอกเบี้ยและเงินส่งใช้ต้นเงินกู้ (๒) รายจ่ายซึ่งเป็นจำนวนเงินที่ต้องจ่ายตามกฎหมาย (ข้อ ๖๑) เมื่อคณะกรรมการแปรญัตติพิจารณาแล้วจะต้องเสนอร่างข้อบัญญัตินั้นตามร่างเดิมและตามที่มีการแก้ไขเพิ่มเติม พร้อมทั้งรายงานย่อยื่นต่อประธานสภาท้องถิ่น ซึ่งรายงานย่ออย่างน้อยต้องระบุว่า ได้มีหรือไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติมในตอนใดหรือข้อใดบ้าง การแปรญัตติและมติของคณะกรรมการแปรญัตติเกี่ยวด้วยการแปรญัตตินั้นเป็นประการใด การสงวนความเห็นของกรรมการแปรญัตติ ตลอดจนการสงวนคำแปรญัตติด้วย (ข้อ ๑๑๐) และผู้เสนอญัตติมีสิทธิไปชี้แจง แสดงความคิดเห็นต่อคณะกรรมการแปรญัตติได้ตลอดระยะเวลาการพิจารณาญัตตินั้นเฉพาะที่ได้ขอแปรญัตติไว้ (ข้อ ๑๑๔)

                คดีปกครองที่จะนำมาเล่าสู่กันฟังฉบับนี้ เป็นเรื่องเกี่ยวกับการตราเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณของเทศบาลและได้มีการประกาศใช้บังคับแล้ว แต่สมาชิกสภาเทศบาลได้นำคดีมาฟ้อง ต่อศาลปกครองขอให้เพิกถอนเทศบัญญัติดังกล่าว โดยอ้างว่ากระบวนการพิจารณาคำแปรญัตติและการประชุมพิจารณาร่างเทศบัญญัติได้ดำเนินการโดยไม่ชอบด้วยระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยข้อบังคับการประชุม สภาท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ เนื่องจากหลังจากที่สภาท้องถิ่นมีมติรับหลักการแห่งร่างข้อบัญญัติงบประมาณแล้ว และรอเสนอเข้าสู่การพิจารณาในวาระที่สอง ได้กำหนดให้มีการเสนอคำแปรญัตติต่อคณะกรรมการแปรญัตติร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ

                สมาชิกสภาเทศบาล (ผู้ฟ้องคดี) จึงได้เสนอคำแปรญัตติร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณว่า “ขอปรับลดรายจ่ายร้อยละสิบตามรายข้อและตามรายละเอียดตามแผนงาน....” แต่คณะกรรมการ แปรญัตติฯ มีมติไม่รับคำขอแปรญัตติ โดยเห็นว่าเป็นคำแปรญัตติที่ไม่ปรากฏว่า จะขอแก้ไขเพิ่มเติมขั้นตอนใด ข้อใด แต่หากจะถือว่า เป็นการแก้ไขทุกตอนทุกข้อ ๑๐% ก็มีบางรายการเป็นรายจ่ายที่ต้องห้ามไม่ให้แปรญัตติตามข้อ ๖๑ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ และในการประชุมเพื่อพิจารณาวาระที่สอง สภาเทศบาลได้เห็นด้วยที่จะไม่ให้มีการอภิปรายด้วยคะแนนเสียง ๑๒ เสียง ต่อ ๑๐ เสียง โดยผู้เสนอคำแปรญัตติไม่ได้มีโอกาสชี้แจง แสดงความคิดเห็นตามคำแปรญัตติของตน และวาระที่สามได้เห็นชอบตามร่าง โดยให้ส่งร่างเทศบัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๘ (ผู้ว่าราชการจังหวัด) พิจารณาอนุมัติให้เทศบาลตราเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณใช้บังคับได้ ทั้งที่สมาชิกสภาเทศบาลที่ยื่นคาแปรญัติได้โต้แย้งคัดค้านความชอบด้วยกฎหมายของมติดังกล่าวแล้ว

                    การที่สมาชิกสภาเทศบาลขอแปรญัตติ แต่คณะกรรมการแปรญัตติฯ มีมติไม่รับคาขอแปรญัตติ และผู้ขอแปรญัตติไม่ได้มีโอกาสชี้แจง แสดงความคิดเห็นตามคาแปรญัตติของตน มีผลทาให้เทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณดังกล่าวเป็นกฎที่ออกโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ? ปัญหาสาคัญ คือ คาขอแปรญัตติ ในร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณจะต้องเสนอคาแปรญัตติเป็นรายข้อหรือไม่ ? ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า สาระสาคัญของร่างเทศบัญญัตินี้อยู่ที่ข้อ ๔ งบประมาณรายจ่ายทั่วไป และข้อ ๕ งบประมาณรายจ่ายเฉพาะการ ดังนั้น การเสนอขอแปรญัตติน่าจะเสนอขอแปรญัตติเป็นรายการเพื่อให้สอดคล้องกับข้อ ๖๐ และข้อ ๖๑ มากกว่าการเสนอขอแปรญัตติเป็นรายข้อตามข้อ ๔๙ วรรคสอง แห่งระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยข้อบังคับ การประชุมสภาท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ ซึ่งกาหนดไว้สาหรับเทศบัญญัติประเภทอื่นซึ่งมีสาระหรือข้อความอันเป็นวัตถุประสงค์ของร่างเทศบัญญัติมากกว่าร่างเทศบัญญัติงบประมาณ และไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าที่ประชุมสภาเทศบาลได้มีมติกาหนดรายละเอียดหรือหลักเกณฑ์ในการเสนอคำแปรญัตติร่างเทศบัญญัติงบประมาณเพิ่มเติมหรือแตกต่างจากระเบียบฯ ข้อ ๔๙ วรรคสอง
กรณีจึงถือได้ว่า ผู้ฟ้องคดีได้ขอแปรญัตติในข้อ ๔ งบประมาณรายจ่ายทั่วไปตามรายการของทั้ง ๑๑ แผนงาน ซึ่งแม้ทุกๆ แผนงาน มีรายการค่าใช้จ่ายตามข้อผูกพันที่ขัดต่อระเบียบฯ ข้อ ๖๑ วรรคหนึ่ง รวมอยู่ด้วย แต่มิใช่เป็นรายจ่ายตามข้อผูกพันทั้งหมด ผู้แปรญัตติจึงมีสิทธิเข้าไปชี้แจงแสดงความคิดเห็นตามคาแปรญัตติได้ ตามข้อ ๑๑๔ ของระเบียบฯ

                     ปัญหาว่า คณะกรรมการแปรญัตติร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณมีอานาจที่จะไม่รับคาขอแปรญัตติดังกล่าวตามข้อ ๖๑ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ หรือไม่ ? นั้น ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ไม่ใช่อานาจของคณะกรรมการแปรญัตติที่จะพิจารณาว่าหากไม่มีเหตุต้องชี้แจงแล้วผู้แปรญัตติไม่ต้องไปชี้แจง เพราะไม่มีระเบียบข้อใดที่กาหนดให้อานาจคณะกรรมการที่จะไม่รับคาแปรญัตติ จึงต้องให้โอกาสผู้แปรญัตติได้ชี้แจงแสดงความคิดเห็นตามคาขอแปรญัตติ ว่าจะขอตัดค่าใช้จ่าย ในรายการใด ด้วยเหตุผลใด และคณะกรรมการมีมติอย่างไร ให้แก้ไขตามคาแปรญัตติหรือไม่ รายการใดเป็นรายการ ที่มีข้อห้ามมิให้แปรญัตติ ผู้แปรญัตติขอสงวนคาแปรญัตติหรือกรรมการขอสงวนความเห็นในเรื่องใดบ้าง เมื่อพิจารณาคาแปรญัตติเสร็จสิ้นแล้ว คณะกรรมการแปรญัตติจะต้องดาเนินการตามข้อ ๕๐ ของระเบียบฯ คือ ต้องเสนอร่าง เทศบัญญัติตามร่างเดิม และตามที่มีการแก้ไขเพิ่มเติม พร้อมทั้งรายงานและความเห็นยื่นต่อประธานสภาเทศบาล (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒) และประธานสภาเทศบาล ต้องส่งรายงานนั้นแก่สมาชิกของสภาเทศบาล (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙) ไม่น้อยกว่ายี่สิบสี่ชั่วโมงก่อนวันประชุมพิจารณาในวาระที่สองตามข้อ ๕๑ ดังนั้น การมีมติไม่รับคาแปรญัตติ โดยไม่ให้โอกาสได้เข้าร่วมประชุมตามที่นัดหมายแล้วเพื่อชี้แจงตามคาแปรญัตติ จึงเป็นการกระทาที่ไม่ชอบด้วยระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ ข้อ ๑๑๕ วรรคสอง อันขัดต่อเจตนารมณ์ของการปกครองในระบอบประชาธิปไตยที่มุ่งประสงค์ให้ความคุ้มครองสิทธิของเสียงข้างน้อยที่จะมีส่วนในการพิจารณาร่างเทศบัญญัติในฐานะผู้แปรญัตติด้วย

                       สาหรับปัญหาที่ว่า การที่สภาเทศบาลได้ประชุมเพื่อพิจารณาร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณในวาระที่สองและวารระที่สามโดยลงมติเห็นชอบตามรายงานที่คณะกรรมการแปรญัตติเสนอโดยไม่มีการอภิปราย ถือเป็นการประชุมที่ชอบด้วยระเบียบหรือไม่ ? ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การประชุมตามข้อ ๕๑ ของระเบียบฯ เป็นการประชุมพิจารณาสืบเนื่องจากรายงานและบันทึกความเห็นของคณะกรรมการแปรญัตติตามข้อ ๕๐ ซึ่งสภาเทศบาลจะต้องพิจารณาร่างเทศบัญญัติตามลาดับข้อเฉพาะที่มีการแปรญัตติหรือที่คณะกรรมการแปรญัตติแก้ไขเท่านั้น และจะอภิปรายได้เฉพาะถ้อยคา ข้อความ หรือรายการที่คณะกรรมการแปรญัตติมีมติแก้ไขเพิ่มเติม หรือที่มีสมาชิกสงวนคาแปรญัตติหรือที่มีกรรมการแปรญัตติสงวนความเห็นไว้เท่านั้น เมื่อเสร็จสิ้นการอภิปรายแล้ว ที่ประชุมจะลงมติในแต่ละข้อจนจบร่างเทศบัญญัติอันเป็นการพิจารณาเสร็จสิ้นในวาระที่สอง ส่วนการพิจารณา ในวาระที่สามจะไม่มีการอภิปราย (ระเบียบฯ ข้อ ๕๒)

                  เมื่อปรากฏว่า มติคณะกรรมการแปรญัตติไม่ชอบด้วยระเบียบแล้ว และผู้ฟ้องคดีได้โต้แย้งคัดค้านความชอบด้วยกฎหมายของมติดังกล่าวแล้ว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ (ประธานสภาเทศบาล) ยังวินิจฉัยและมีความเห็นเช่นเดียวกับมติ โดยให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ (สภาเทศบาล) มีมติให้ความเห็นชอบรายงานการประชุมคณะกรรมการ แปรญัตติแล้วมีมติเห็นชอบร่างเทศบัญญัติในวาระที่สาม การกระทาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๙ จึงไม่ชอบด้วยระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ ไปด้วย

                  ดังนั้น กระบวนการพิจารณาคาแปรญัตติ และการประชุมพิจารณาญัตติร่างเทศบัญญัติในวาระที่สองและวาระที่สามของสภาเทศบาลที่ดาเนินการประชุมโดยประธานสภาเทศบาลอันเป็นวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองหรือการเตรียมการและการดาเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีเทศบัญญัติ จึงเป็นการดาเนินการมาโดยไม่ชอบด้วยระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยข้อบังคับการประชุมสภาท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ ในส่วนที่เป็นรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญที่กาหนดไว้สาหรับการกระทานั้น ดังนั้น การที่ผู้ว่าราชการจังหวัด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๘) ให้ความเห็นชอบกับร่างเทศบัญญัติดังกล่าว และนายกเทศมนตรี (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) ได้ลงนามประกาศใช้เป็น เทศบัญญัติ จึงมีผลให้เทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณของเทศบาลที่เป็นเหตุพิพาทในคดีนี้ เป็น “กฎ” ที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย

                        ศาลปกครอง จึงมีคาพิพากษาเพิกถอนเทศบัญญัติงบประมาณดังกล่าว โดยให้มีผลเป็นการเพิกถอนตั้งแต่วันที่เทศบัญญัตินี้มีผลใช้บังคับ (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๗๑๕/๒๕๔๕)
การจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปี เป็นการวางแผนงานและการใช้จ่ายเงินงบประมาณประจาปี ซึ่งถือเป็นเครื่องมือในการบริหารราชการที่ผู้เกี่ยวข้องจาต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัดและภายในกรอบวัตถุประสงค์ ที่กาหนด ดังนั้น การที่กฎหมายกาหนดกระบวนการพิจารณาคาแปรญัตติและการประชุมพิจารณาร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีงบประมาณ ซึ่งเป็นรูปแบบ ขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญสาหรับการจัดทาร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปีไว้ ก็เพื่อให้โอกาสกับผู้ที่เกี่ยวข้องได้ตรวจสอบความถูกต้องเหมาะสม ของการจัดทางบประมาณ ซึ่งหากมีการโต้แย้งแสดงความคิดเห็นหรือชี้แจงเหตุผลก็จะช่วยให้การจัดสรร เงินงบประมาณในแต่ละด้านมีความรอบคอบ ถูกต้องยิ่งขึ้น ฝ่ายที่มีหน้าที่บริหารจัดการงบประมาณเองก็จะได้ทราบถึงขอบเขตในการใช้จ่ายเงินงบประมาณที่มีอยู่อย่างจากัดด้วยความระมัดระวัง เหมาะสมและสอดคล้องกับแผนงานและกาลังเงินที่มีอยู่ มิให้เกิดการรั่วไหลของเงินงบประมาณและลดภาระงานที่ไม่จาเป็นออกไป ทั้งยังเป็นการป้องกัน การทุจริตโครงการของรัฐประเภทต่างๆ อีกด้วย ซึ่งจะส่งผลให้เกิดการพัฒนาทั้งด้านหน่วยงานและด้านท้องถิ่น มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลอย่างแท้จริง



                  เครดิต : นางสาวเบญญาภา ไชยคามี พนักงานคดีปกครองชำนาญการ สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง
คอลัมน์ระเบียบกฎหมาย วารสารกานันผู้ใหญ่บ้าน ฉบับเดือนสิงหาคม ๒๕๕๕
http://www.admincourt.go.th/00_web/09_academic/document/05_case/86-99-55.pdf