ผลผูกพันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่อมติคณะรัฐมนตรี

         

 ตามนัยมาตรา 281 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ประกอบมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 และมาตรา 4 (3) มาตรา 70 (2) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 เทศบาลตำบลมีฐานะเป็นทบวงการเมืองและเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นที่เป็นนิติบุคคล มีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะภายในเขตเทศบาลที่อยู่ในความรับผิดชอบของตนโดยไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของคณะรัฐมนตรีหรือส่วนราชการใดๆ ทั้งในระบบการบริหารราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาค ดังนั้น ราชการบริหารส่วนท้องถิ่นจึงมีความเป็นอิสระตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น แต่ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 282 บัญญัติว่า การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่จำเป็นและมีหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้องเหมาะสมกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

          ดังนั้น ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติกำหนดมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพอื่น จะมีผลผูกพันให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องยึดถือปฏิบัติเช่นเดียวกับราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคหรือไม่ ?

           ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยประเด็นนี้ไว้ในคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 465/2556กรณี เทศบาลตำบล (ผู้ถูกฟ้องคดี) ทำสัญญาว่าจ้างเอกชน (ผู้ฟ้องคดี) ปรับปรุงเกาะกลางถนน ลงนามในวันที่ 16 สิงหาคม 2550 กำหนดแล้วเสร็จวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 2551 ผู้ฟ้องคดีได้ส่งมอบงานวันที่ 20 มิถุนายน 2551 คณะกรรมการตรวจการจ้างได้ตรวจรับงานและคำนวณค่าปรับเพราะส่งงานเกินกำหนดเวลาตามสัญญา 118 วัน เป็นเงิน 277,300 บาท ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือขอขยายระยะเวลาส่งมอบงานและขอสงวนสิทธิค่าปรับ (หลังจากสัญญาสิ้นสุดแล้ว) โดยขอใช้สิทธิตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 17 มิถุนายน 2551 ที่กำหนดว่า สัญญาก่อสร้างที่ได้ลงนามไว้กับทางราชการก่อนวันที่ 1 ตุลาคม 2550 และ ณ วันที่ 1 ตุลาคม 2550 สัญญาดังกล่าวยังมีนิติสัมพันธ์อยู่ และยังมิได้มีการส่งมอบงานงวดสุดท้าย หรือสัญญาดังกล่าวยังมีนิติสัมพันธ์อยู่ แต่ได้มีการส่งมอบงานงวดสุดท้ายแล้วและนับแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2550 เป็นต้นไป เมื่อผู้รับจ้างมีคำขอให้ขยายระยะเวลาสัญญาออกไปได้อีก 180 วัน ในกรณีอายุสัญญาก่อสร้างน้อยกว่า 180 วัน ก็ให้ขยายเวลาได้เท่ากับอายุสัญญาเดิม ทั้งนี้ สัญญาดังกล่าวจะต้องมิได้มีการบอกเลิกสัญญาในช่วงวันที่ 1 ตุลาคม 2550 ถึงวันที่ 17 มิถุนายน 2551

               ผู้ถูกฟ้องคดีมีหนังสือแจ้งว่า ผู้ฟ้องคดีไม่มีอำนาจดำเนินการตามที่ร้องขอเนื่องจากไม่เข้าหลักเกณฑ์ตามมติคณะรัฐมนตรี เนื่องจากได้มีการส่งมอบงานเสร็จสิ้นแล้วก่อนขอขยายระยะเวลาส่งมอบงานและได้มีการจ่ายค่าจ้างตามสัญญาแล้ว สัญญาจ้างจึงระงับสิ้นผลผูกพันคู่สัญญาและผู้ถูกฟ้องคดีมีอิสระในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ไม่อยู่ในบังคับบัญชาจากกระทรวงใดหรือคณะรัฐมนตรี

               ผู้ฟ้องคดีจึงฟ้องต่อศาลปกครองขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งคืนเงินค่าปรับพร้อมดอกเบี้ย

              ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยประเด็น มติคณะรัฐมนตรีมีผลผูกพันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือไม่ ? ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหาใช่เป็นอิสระจนคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจบริหารหรือหน่วยงานในระบบราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคไม่อาจก้าวล่วงเข้าไปกำกับดูแลการจัดทำบริการสาธารณะของผู้ถูกฟ้องคดีให้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด เมื่อมติคณะรัฐมนตรีกำหนดมาตรการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพอื่นซึ่งเป็นคู่สัญญากับทางราชการที่ได้รับผลกระทบจากวิกฤตราคาน้ำมัน เหล็กและวัสดุก่อสร้างที่สูงขึ้นอันเป็นมาตรการอย่างหนึ่งที่เกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างในอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดี เมื่อกระทรวงมหาดไทย
ผู้มีอำนาจหน้าที่ในการส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่นตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ได้มีหนังสือแจ้งเวียนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยึดถือปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องมีหน้าที่นำมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมาปฏิบัติด้วย มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวจึงผูกพันผู้ถูกฟ้องคดี

            ส่วนประเด็น ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องคืนค่าปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่ ? และการที่ผู้ฟ้องคดียื่นคำขอต่ออายุสัญญาภายหลังจากการส่งมอบงานงวดสุดท้ายเข้าเงื่อนไขที่ได้รับความช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ ?

             ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า สัญญาพิพาทลงนามกันก่อนวันที่ 1 ตุลาคม 2550 และ ณ วันที่ 1 ตุลาคม 2550 ยังคงมีนิติสัมพันธ์ต่อกันอยู่ แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีทำงานไม่แล้วเสร็จตามสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีก็ไม่ได้ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา คงปล่อยให้ผู้ฟ้องคดีทำงานจนแล้วเสร็จและส่งมอบงานให้ผู้ถูกฟ้องคดีเมื่อวันที่ 20 มิถุนายน 2551 อันเป็นการส่งมอบงานงวดสุดท้ายภายหลังวันที่ 1 ตุลาคม  2550 ซึ่งล่วงเลยกำหนดเวลาแล้วเสร็จตามสัญญาเป็นเวลาถึง 118 วัน และผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำขอรับความช่วยเหลือในวันที่ 1 สิงหาคม 2551 อันอยู่ในกำหนดเวลา 60 วัน นับแต่วันที่ 17 มิถุนายน 2551 จึงเข้าเงื่อนไขที่ได้รับความช่วยเหลือตามมติคณะรัฐมนตรี โดยต้องขยายระยะเวลาในสัญญาให้เป็นเวลา 180 วัน อันมีผลให้ผู้ฟ้องคดีไม่ต้องเสียค่าปรับที่ทำงานล่วงเลยกำหนดเวลาแล้วเสร็จตามสัญญาแต่อย่างใด ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องคืนค่าปรับจำนวน 277,300 บาท พร้อมดอกเบี้ยในอัตราร้อยละ 7.5 ต่อปี ตามนัยมาตรา 224 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

              คดีนี้จึงถือเป็นข้อยุติได้ว่า แม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอิสระในการบริหารราชการภายใต้เจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น แต่ในกรณีที่มีความจำเป็นเพื่อประโยชน์สาธารณะก็ยังคงต้องผูกพันต่อการใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นองค์กรสูงสุดผู้ใช้อำนาจบริหาร นอกจากนี้ คดีนี้  ศาลปกครองสูงสุดยังได้วินิจฉัยประเด็นข้อโต้แย้งของผู้ถูกฟ้องคดีที่เห็นว่าหลักเกณฑ์การต่ออายุสัญญาต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ไว้ด้วย โดยศาลปกครองสูงสุดเห็นว่าสัญญาพิพาทนี้เป็นสัญญาทางปกครอง นิติสัมพันธ์ระหว่างคู่สัญญาจึงต้องบังคับตามหลักกฎหมายปกครองและมาตรการช่วยเหลือคู่สัญญากับทางราชการเป็นหลักดุลยภาพทางการเงินในสัญญาทางปกครอง ซึ่งเหตุใดหลักดุลยภาพ
ทางการเงินจึงต้องใช้ในสัญญาทางปกครองและในสัญญาทางแพ่งจะนำมาใช้ได้หรือไม่นั้น ผู้สนใจสามารถศึกษารายละเอียดได้จากคำพิพากษาดังกล่าว


          เครดิต :  นายนิรัญ อินดร พนักงานคดีปกครองชำนาญการ , กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร ,สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง