อำนาจหน้าที่ของผู้กำกับดูแลในการสอบสวนวินิจฉัย หรือมีคำสั่งให้ผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง

                 กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้อง ถิ่นได้บัญญัติให้อำนาจแก่นายอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัดในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่โดยถูกต้องตามกฎหมาย อีกทั้งยังได้บัญญัติให้อำนาจแก่นายอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัดในการสอบสวน และวินิจฉัยหรือมีคำสั่งให้ผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง หากปรากฏว่าผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่หรือในกรณีอื่นๆ ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ เช่น มีพฤติกรรมในทางทุจริตหรือกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน เป็นต้น  
                 จากบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวได้มีผู้สงสัยเกี่ยวกับการใช้อำนาจของนายอำเภอและผู้ว่าราชการจังหวัด ในการสอบสวนและวินิจฉัยหรือมีคำสั่งให้ผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง ในกรณีที่ผู้บริหารท้องถิ่นถูกร้องเรียนกล่าวหาว่าเป็นผู้มีพฤติกรรมในทางทุจริต ว่า จะเป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ใดในการพิจารณาดำเนินการตามกฎหมาย เพราะกรณีนี้มีข้อสงสัยอยู่ว่า คำว่า “พฤติกรรมในทางทุจริต” นั้น จะถือเป็น “การกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชนด้วย” หรือไม่ และทั้งสองกรณีดัง กล่าวจะมีความแตกต่างกันอย่างไร จะมีเส้นแบ่งแยกในการใช้อำนาจในกรณีนี้หรือไม่ ซึ่งในทางปฏิบัติยังคงมีข้อถกเถียงในปัญหานี้กันอยู่ ดังนั้น ในที่นี้จึงจำต้องพิเคราะห์ถึงลักษณะของการใช้อำนาจของนายอำเภอและผู้ ว่าราชการจังหวัดต่อกรณีดังกล่าว โดยจะขอยกตัวอย่างบทบัญญัติกฎหมายจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบลขึ้นมาประกอบ การพิจารณา ดังต่อไปนี้ 
                 พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖
                 มาตรา ๕๘/๑ บุคคลผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นนายกองค์การบริหารส่วนตำบลต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นและต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามดังต่อไปนี้ด้วย
                     (๑) มีอายุไม่ต่ำกว่าสามสิบปีบริบูรณ์ในวันเลือกตั้ง
                     (๒) สำเร็จการศึกษาไม่ต่ำกว่ามัธยมศึกษาตอนปลายหรือเทียบเท่า หรือเคยเป็นสมาชิกสภาตำบล สมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น หรือสมาชิกรัฐสภา
                     (๓) ไม่เป็นผู้มีพฤติกรรมในทางทุจริตหรือพ้นจากตำแหน่งสมาชิกสภาตำบล สมาชิกสภาท้องถิ่น คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น รองผู้บริหารท้องถิ่นหรือเลขานุการผู้บริหารท้องถิ่น หรือที่ปรึกษาของผู้บริหารท้องถิ่นเพราะเหตุที่มีส่วนได้เสียไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในสัญญาหรือกิจการที่กระทำกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่ถึงห้าปีนับถึงวันรับสมัครเลือกตั้ง
                  มาตรา ๖๔ นายกองค์การบริหารส่วนตำบลพ้นจากตำแหน่งเมื่อ
                      (๑) ถึงคราวออกตามวาระ
                      (๒) ตาย
                      (๓) ลาออก โดยยื่นหนังสือลาออกต่อนายอำเภอ
                      (๔) ขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๕๘/๑
                      (๕) กระทำการฝ่าฝืนมาตรา ๖๔/๒
                      (๖) ผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งให้พ้นจากตำแหน่งตามมาตรา ๘๗/๑ วรรคห้า หรือมาตรา ๙๒
                      (๗) ถูกจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก
                      (๘) ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลมีจำนวนไม่น้อยกว่าสามในสี่ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียงเห็นว่านายกองค์การบริหารส่วนตำบลไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไปตามกฎหมายว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น
                 เมื่อมีข้อสงสัยเกี่ยวกับความเป็นนายกองค์การบริหารส่วนตำบลสิ้นสุดลงตาม (๔) หรือ (๕) ให้นายอำเภอสอบสวนและวินิจฉัยโดยเร็ว คำวินิจฉัยของนายอำเภอให้เป็นที่สุด
                 ในระหว่างที่ไม่มีนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ให้ปลัดองค์การบริหารส่วนตำบลปฏิบัติหน้าที่ของนายกองค์การบริหารส่วนตำบลเท่าที่จำเป็นได้เป็นการชั่วคราวจนถึงวันประกาศผลการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนตำบล
                 มาตรา ๙๒ หากปรากฏว่านายกองค์การบริหารส่วนตำบล รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบล หรือรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบล กระทำการฝ่าฝืนต่อ ความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน หรือละเลยไม่ปฏิบัติตามหรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ ให้นายอำเภอดำเนินการสอบสวนโดยเร็ว
                 ในกรณีที่ผลการสอบสวนปรากฏว่า นายกองค์การบริหารส่วนตำบล รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบล หรือรองประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบลมีพฤติการณ์ตามวรรคหนึ่ง ให้นายอำเภอเสนอให้ผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากตำแหน่ง ทั้งนี้ผู้ว่าราชการจังหวัดอาจดำเนินการสอบสวนเพิ่มเติมด้วยก็ได้ คำสั่งของผู้ว่าราชการจังหวัดให้เป็นที่สุด
                 จากบทบัญญัติกฎหมายดังกล่าวข้างต้นจะเห็นได้ว่า ในเรื่อง “พฤติกรรมในทางทุจริต” และเรื่องการกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชนของ ผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลนั้น กฎหมายได้บัญญัติไว้ในมาตราที่แตกต่างกัน กล่าวคือ ในเรื่อง “พฤติกรรม ในทางทุจริตนั้นได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๕๘/๑ ประกอบมาตรา ๖๔ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งหากกรณีมีข้อสงสัยว่าผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลผู้ใดมีพฤติกรรมใน ทางทุจริตหรือไม่นั้น กฎหมายได้บัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของนายอำเภอที่จะต้องพิจารณาดำเนินการ สอบสวนและวินิจฉัยว่ามีมูลตามข้อร้องเรียนกล่าวหาหรือไม่ และหากผลการวินิจฉัยปรากฏว่าผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลผู้นั้นเป็นผู้ มีพฤติกรรมในทางทุจริตจริงตามข้อร้องเรียนกล่าวหาก็จะ มีผลทำให้ผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลผู้นั้นต้องพ้นจากตำแหน่งโดยผลของ กฎหมายนับตั้งแต่วันที่มีพฤติกรรมดังกล่าวเป็นต้นไป ซึ่งหากพฤติกรรมได้เกิดขึ้นก่อนวันเลือกตั้งก็จะมีผลให้ต้องพ้นจากตำแหน่ง ตั้งแต่วันเลือกตั้งเป็นต้นไป หากพฤติกรรมได้เกิดขึ้นภายหลังจากวันเลือกตั้งก็จะมีผลให้ต้องพ้นจากตำแหน่งตั้งแต่วันมีพฤติกรรมตามความเป็นจริงเป็นต้นไป 
                 สำหรับเรื่อง “การกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน” นั้นได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๙๒ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งหากกรณีมีข้อร้องเรียนกล่าวหาว่าผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลผู้ใด กระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน หรือไม่ นั้น กฎหมายได้บัญญัติให้เป็นอำนาจหน้าที่ของนายอำเภอที่จะต้องดำเนินการสอบสวน โดยเร็ว และหากผลการสอบสวนปรากฏว่าผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลผู้นั้นเป็นผู้ กระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชนตามข้อร้องเรียน กล่าวหาจริง นายอำเภอก็จะต้องเสนอให้ผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งให้ผู้บริหารองค์การบริหาร ส่วนตำบลผู้นั้นพ้นจากตำแหน่ง ซึ่งการพ้นจากตำแหน่งในกรณีเช่นนี้เป็นการพ้นจากตำแหน่งโดยผลของคำสั่งผู้ ว่าราชการจังหวัด ซึ่งจะมีผลนับตั้งแต่วันที่ผู้ว่าราชการจังหวัดได้กำหนดไว้ในคำสั่งเป็นต้น ไป  
                 ดังนั้น เมื่อพิจารณาบทบัญญัติกฎหมายทั้งสองเรื่องดังกล่าวแล้วก็จะเห็นได้ว่ามีความแตกต่างกัน กล่าวคือ บทบัญญัติในเรื่องพฤติกรรมในทางทุจริต นั้น กฎหมายได้มีเจตนารมณ์กำหนดให้เป็นลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งให้เป็นผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลและอีกประการหนึ่งก็กำหนดให้เป็นลักษณะต้องห้ามของผู้ที่ได้รับเลือกตั้งให้เป็นผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลแล้วด้วย  ฉะนั้น ไม่ว่าผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลจะมีพฤติกรรมในทางทุจริตก่อนหรือหลัง วันเลือกตั้งก็ตามก็จะต้องเป็นอำนาจหน้าที่ของนายอำเภอที่จะต้องดำเนินการ สอบสวนและวินิจฉัยโดยเร็วตามความในมาตรา ๕๘/๑ ประกอบ มาตรา ๖๔ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ในส่วนของบทบัญญัติในเรื่องกระทำการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือ สวัสดิภาพของประชาชน นั้น กฎหมายได้มีเจตนารมณ์กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของนายอำเภอและผู้ว่าราชการ จังหวัดในการกำกับดูแลพฤติกรรมของผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลภายหลังจากที่ได้รับการเลือกตั้งเป็นผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลแล้ว เพื่อให้การบริหารกิจการขององค์การบริหารส่วนตำบลเป็นไปด้วยความเรียบร้อยและถูกต้องตามกฎหมาย  ฉะนั้น การกระทำของผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลที่เป็นการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบ ร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน จึงต้องเป็นเรื่องที่ได้เกิดขึ้นภายหลังจากวันเลือกตั้งแล้วเท่านั้น นายอำเภอจึงจะมีอำนาจในการสอบสวนและเสนอให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีคำสั่งให้ พ้นจากตำแหน่ง ตามความในมาตรา ๙๒ แห่ง ระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ได้  
                จากข้อแตกต่างของบทบัญญัติทั้งสองเรื่องดังกล่าวข้างต้น จึงพิจารณาได้ว่ากฎหมายมีเจตนารมณ์ที่จะแยกอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการ เกี่ยวกับทั้งสองเรื่องไว้ต่างหากจากกันอยู่แล้ว ดังนั้น ในประเด็นปัญหาที่ว่าพฤติกรรมในทางทุจริตจะถือเป็นการกระทำการฝ่าฝืนต่อความ สงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชนด้วยหรือไม่ นั้น จึงมีความชัดเจนอยู่ในตัวแล้วว่าไม่ใช่เป็นเรื่องเดียวกัน เพราะกฎหมายได้บัญญัติแยกกันไว้อย่างชัดเจนแล้ว  ดังนั้น เมื่อมีข้อเท็จจริงเกิดขึ้นจึงต้องปรับให้เข้ากับบทบัญญัติกฎหมายที่ถูกต้อง ด้วย หากเป็นเรื่องของการมีพฤติกรรมในทางทุจริตก็จะต้องปรับเข้ากับบทบัญญัติ มาตรา ๕๘/๑ ประกอบมาตรา ๖๔ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งเป็นบทกฎหมายเฉพาะ ไม่อาจปรับเข้ากับบทบัญญัติมาตรา ๙๒ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ได้  ทั้งนี้ เกี่ยวกับเรื่องการใช้อำนาจในการสอบสวนและวินิจฉัยของนายอำเภอในกรณีเกี่ยว กับการมีพฤติกรรมในทางทุจริต นั้น ได้มีแนวคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดกรณีของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล ที่พอจะนำมาใช้เทียบเคียงได้กับการมีพฤติกรรมในทางทุจริตของผู้บริหาร องค์การบริหารส่วนตำบลได้ก็คือ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อ. ๓๙๘/๒๕๕๐ และคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อ. ๖๗/๒๕๔๗ ซึ่งสรุปได้ว่า การที่นายอำเภอได้ใช้อำนาจสอบสวนและวินิจฉัยให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภา องค์การบริหารส่วนตำบลสิ้นสุดลง นั้น ถือเป็นการใช้อำนาจของนายอำเภอที่เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายแล้ว ซึ่งบทบัญญัติเกี่ยวกับการพ้นจากตำแหน่งของผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบล กับการพ้นจากสมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลเพราะ เหตุเป็นผู้มีพฤติกรรมในทางทุจริต นั้น เป็นบทบัญญัติในลักษณะเดียวกันจึงสามารถนำมาใช้เทียบเคียงกันได้
                สรุป ในเรื่องของการมีพฤติกรรมในทางทุจริตของผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลตามความในมาตรา ๕๘/๑ ประกอบมาตรา ๖๔ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.๒๕๗

   เครดิต :  บทความทางวิชาการ ,นายรังสรรค์ เอี่ยมบุตรลบ ,ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายและระเบียบท้องถิ่น

อุทธรณ์คดีอย่างไร ? : ไม่ให้เสียสิทธิ !

          เป็นที่ทราบกันว่า..เมื่อคู่กรณีไม่เห็นด้วยกับคำสั่งหรือคำพิพากษาของศาล ปกครองชั้นต้น สามารถยื่นอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดได้ภายใน 30 วันนับแต่วันที่ศาลปกครองชั้นต้นได้มีคำพิพากษาหรือคำสั่ง โดยให้ยื่นคำอุทธรณ์ต่อศาลปกครองชั้นต้นที่มีคำพิพากษาหรือคำสั่งนั้น
            ซึ่งในการพิจารณาอุทธรณ์ ศาลปกครองสูงสุดจะมีอำนาจในการ ยกอุทธรณ์ หรือ ยืน กลับ แก้คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น รวมทั้งมีอำนาจสั่งยกคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้นแล้วส่งสำนวน คดีคืนไปให้ศาลปกครองชั้นต้นพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีใหม่ และในกรณีที่ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่าคำอุทธรณ์ใดมีข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมาย ที่ไม่เป็นสาระอันควรได้รับการวินิจฉัยจะสั่งไม่รับอุทธรณ์นั้นไว้พิจารณาก็ ได้
               จากข้อเท็จจริง..มีคำอุทธรณ์ที่ศาลปกครองไม่อาจรับไว้พิจารณาได้ เนื่องจากเป็นคำอุทธรณ์ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือระเบียบในเรื่องดังกล่าว วันนี้ครองธรรมจึงขอพูดคุยกันในประเด็นที่ว่า “อุทธรณ์คดีอย่างไร ? : ไม่ให้เสียสิทธิ !” ซึ่งจะเป็นประโยชน์ในการรักษาและใช้สิทธิของคู่กรณีในคดีปกครองครับ...
              โดยที่คำอุทธรณ์ กฎหมายให้ถือเป็นคำฟ้องอย่างหนึ่ง ดังนั้นจึงต้องนำข้อกำหนดเกี่ยวกับคำฟ้องตามมาตรา 45 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาใช้บังคับโดยอนุโลม ประกอบกับข้อ 101 แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 กล่าวคือ...
              ในการเขียนคำอุทธรณ์ต้องใช้ถ้อยคำสุภาพและต้องประกอบด้วย 1. ชื่อที่อยู่ของผู้อุทธรณ์และชื่อคู่กรณีในอุทธรณ์ 2. ข้อคัดค้านคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น 3. คำขอของผู้อุทธรณ์ และ 4.ลายมือชื่อ  ผู้อุทธรณ์ โดยจะขาดอย่างใดอย่างหนึ่งมิได้
             ในส่วนของข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่ผู้อุทธรณ์จะต้องยกขึ้นอ้างเพื่อคัด ค้านคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้นตามองค์ประกอบข้อ 2 นั้น ถือเป็นหัวใจหรือสาระสำคัญของการอุทธรณ์ที่จะส่งผลโดยตรงต่อการสู้คดี โดยจะต้องเป็นข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายที่ได้มีการกล่าวหรือยกขึ้นว่ากันมา แล้วในศาลปกครองชั้นต้นและจะต้องเขียนคำอุทธรณ์ในลักษณะที่ทำให้ศาลพอเข้าใจ ได้ว่า ประสงค์จะคัดค้านคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้นประการใด ตามข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายใด พร้อมทั้งแสดงเหตุผลเพื่อคัดค้านหรือโต้แย้งเหตุผลของศาลปกครองชั้นต้นตาม สมควรประกอบด้วย

                 ในการอุทธรณ์สู้คดีของคู่กรณีที่ผ่านมา...มีคำอุทธรณ์จำนวนหนึ่งที่ศาลจำ เป็นต้องมีคำสั่งไม่รับไว้พิจารณาเนื่องเพราะผู้อุทธรณ์ระบุเพียงว่าไม่เห็น ด้วยกับคำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น โดยไม่ได้ชี้แจงว่า ไม่เห็นด้วยอย่างไร เพราะอะไร หรือบางรายก็นำคำฟ้องเดิมมาเขียนในคำอุทธรณ์ โดยมิได้แสดงให้ศาลเห็นว่า ต้องการโต้แย้งคำวินิจฉัยของศาลปกครองชั้นต้นในประเด็นที่ตนไม่เห็นด้วย อย่างไรบ้าง อีกทั้งเมื่อศาลมีคำสั่งให้แก้ไขคำอุทธรณ์ให้สมบูรณ์แต่ผู้อุทธรณ์ก็ไม่ ดำเนินการแก้ไขตามคำสั่งของศาลภายในเวลาที่กำหนด ศาลปกครองก็ต้องมีคำสั่งไม่รับอุทธรณ์ในลักษณะดังกล่าวไว้พิจารณา เนื่องจากถือเป็นคำอุทธรณ์ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
                  นอกจากนี้มีข้อยกเว้นว่า กรณีถ้าปัญหาข้อใดเป็นปัญหาอันเกี่ยวด้วยความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือ ปัญหาเกี่ยวกับประโยชน์สาธารณะ ผู้อุทธรณ์จะยกปัญหาข้อนั้นขึ้นกล่าวในคำอุทธรณ์หรือในชั้นอุทธรณ์เลย  โดยที่ยังไม่ได้เคยกล่าวอ้างในศาลปกครองชั้นต้นก็ได้
                   ฉะนั้น เมื่อมีการยื่นอุทธรณ์คดีต่อศาลปกครองชั้นต้นและศาลได้ตรวจสอบแล้วเห็นว่า เป็น “คำอุทธรณ์ที่มีความสมบูรณ์ครบถ้วน” ศาลปกครองชั้นต้นก็จะมีคำสั่งรับอุทธรณ์แล้วส่งคำอุทธรณ์นั้นไปให้ศาลปกครอง สูงสุดพิจารณาต่อไป แต่หากตรวจสอบแล้วพบว่าเป็น “คำอุทธรณ์ที่ไม่สมบูรณ์ครบถ้วน” กล่าวคือ ไม่เป็นไปตามข้อกำหนด หรือไม่ชัดเจน หรือไม่อาจเข้าใจได้ โดยแบ่งออกเป็น
                 1) คำอุทธรณ์ที่ไม่สมบูรณ์ครบถ้วนที่อาจแก้ไขได้ กับ
                 2) คำอุทธรณ์ที่ไม่สมบูรณ์ครบถ้วนที่ไม่อาจแก้ไขได้
                  โดยหากศาลปกครองชั้นต้นพิจารณาเห็นว่าเป็นคำอุทธรณ์ที่ไม่สมบูรณ์ครบถ้วนที่ อาจแก้ไขได้ หรือผู้อุทธรณ์ชำระค่าธรรมเนียมศาลไม่ครบถ้วน ศาลจะมีคำสั่งให้ผู้อุทธรณ์แก้ไขหรือชำระค่าธรรมเนียมศาลให้ครบถ้วนภายใน ระยะเวลาที่กำหนด หากผู้อุทธรณ์ดำเนินการให้ถูกต้องก็จะถือเป็นคำอุทธรณ์ที่ชอบด้วยกฎหมาย  ศาลปกครองชั้นต้นก็จะส่งคำอุทธรณ์นั้นให้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาต่อไป แต่ถ้าไม่มีการแก้ไขหรือไม่ชำระค่าธรรมเนียมศาลให้ครบถ้วนภายในเวลาที่กำหนด ศาลปกครองชั้นต้นก็จะมีคำสั่งไม่รับอุทธรณ์นั้นเสีย หรือกรณีคำอุทธรณ์ที่ไม่สมบูรณ์ครบถ้วนนั้นเป็นกรณีที่ไม่อาจแก้ไขให้ถูก ต้องได้ หรือเป็นคำอุทธรณ์ที่ต้องห้ามตามกฎหมายหรือยื่นโดยผิดระเบียบนี้ ศาลปกครองชั้นต้นก็จะมีคำสั่งไม่รับอุทธรณ์เช่นกัน ซึ่งผู้อุทธรณ์สามารถใช้สิทธิยื่นอุทธรณ์คำสั่งไม่รับอุทธรณ์ของศาลปกครอง ชั้นต้นดังกล่าวต่อศาลปกครองสูงสุดได้ภายในกำหนด 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น และในกรณีที่ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วมีคำสั่งให้รับอุทธรณ์ให้ถือว่าวัน ที่ได้รับแจ้งคำสั่งนั้นเป็นวันที่ศาลปกครองสูงสุดได้รับคำอุทธรณ์จากศาล ปกครองชั้นต้นเพื่อดำเนินการต่อไป
                สรุปง่ายๆ ได้ว่า ถ้าเป็นคำอุทธรณ์ที่ตรวจสอบแล้วเห็นว่าชอบด้วยกฎหมาย ศาลปกครองชั้นต้นจะส่งคำอุทธรณ์นั้นให้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาต่อไป แต่ถ้าเป็นคำอุทธรณ์ที่ศาลปกครองชั้นต้นเห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมายก็จะมีคำ สั่งไม่รับอุทธรณ์ กรณีนี้ผู้อุทธรณ์สามารถยื่นอุทธรณ์คำสั่งไม่รับอุทธรณ์ของศาลปกครองชั้นต้น นั้นต่อศาลปกครองสูงสุดได้ และหากศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วยกับศาลปกครองชั้นต้น คำอุทธรณ์นั้นก็จะตกไปโดยศาลปกครองสูงสุดจะมีคำสั่งยืนตามศาลปกครองชั้นต้น คือไม่รับอุทธรณ์ แต่ถ้าศาลปกครองสูงสุดเห็นต่างก็จะมีคำสั่งให้รับอุทธรณ์นั้นไว้ในกระบวน พิจารณาของศาลต่อไปนั่นเองครับ
            ลองมาดูตัวอย่างลักษณะของคำอุทธรณ์ที่ไม่สมบูรณ์ครบถ้วนตามแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดกัน
              - กรณีผู้อุทธรณ์ไม่ได้ลงลายมือชื่อในคำอุทธรณ์ ซึ่งศาลเห็นว่าเป็นคำอุทธรณ์ที่ไม่สมบูรณ์ครบถ้วนที่สามารถแก้ไขได้ (คำสั่งศปส.ที่ 580/2547) แต่หากต่อมาศาลได้สั่งให้แก้ไขแล้วผู้อุทธรณ์ไม่ดำเนินการแก้ไขภายในเวลาที่ กำหนด ศาลก็จะมีคำสั่งไม่รับคำอุทธรณ์นั้นไว้พิจารณา (คำสั่งศปส.ที่ 328/2550,508/2552) นอกจากนี้ หากมีการอ้างชื่อบทบัญญัติของกฎหมายผิดพลาดคลาดเคลื่อน แต่เนื้อความตามอุทธรณ์พอฟังได้ความว่าเป็นการคัดค้านในประเด็นและเนื้อหา ตามคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น ก็ถือว่าเป็นคำอุทธรณ์ที่ไม่สมบูรณ์ครบถ้วนที่ศาลสามารถสั่งให้ผู้อุทธรณ์ แก้ไขให้ถูกต้องได้ (คำสั่งศปส.ที่ 634/2553)
               - ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา เนื่องจากผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องคดีเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาการฟ้องคดีตามกฎหมาย แล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำฟ้องดังกล่าว โดยมิได้ระบุว่ารู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้อย่างไรและเมื่อใด จึงทำให้ศาลไม่อาจวินิจฉัยเกี่ยวกับระยะเวลาการฟ้องคดีซึ่งเป็นประเด็นของ การอุทธรณ์ต่อสู้คดีได้ และเมื่อศาลได้สั่งให้ชี้แจงเพิ่มเติม ผู้อุทธรณ์ก็มิได้ยื่นคำชี้แจงเพิ่มเติม และมิได้แจ้งเหตุขัดข้องที่ไม่อาจยื่นคำชี้แจงภายในกำหนดเวลาได้ ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคำสั่งไม่รับอุทธรณ์ไว้พิจารณา(คำสั่งศปส.ที่ 164/2551)
                  - ศาลปกครองชั้นต้นได้มีคำพิพากษาตามคำขอท้ายฟ้องของผู้ฟ้องคดีแล้ว แต่ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดเพื่อขอให้มีคำสั่งกำหนดตัว บุคคลที่จะทำการประเมินผลการปฏิบัติงานครั้งใหม่ของผู้ฟ้องคดีหรือกำหนดวิธี การดำเนินการประเมินผลการปฏิบัติงานด้วยนั้น ศาลเห็นว่าการดำเนินการประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีเป็นอำนาจ หน้าที่ของผู้บังคับบัญชาที่จะต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์ของกฎหมายซึ่งเป็น กรณีที่กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของฝ่ายปกครองโดยเฉพาะ อันเป็นคำขอที่ศาลปกครองไม่มีอำนาจกำหนดคำบังคับให้ได้ (ทั้งนี้ตามนัยมาตรา 72 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542) อย่างไรก็ตาม หากผู้บังคับบัญชาดำเนินการประเมินผลและมีคำสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือนครั้ง ใหม่ตามที่ศาลปกครองชั้นต้นพิพากษาแล้ว แต่ผู้ฟ้องคดียังเห็นว่าผลการประเมินครั้งใหม่ดังกล่าวไม่ถูกต้องเป็นธรรม หรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ฟ้องคดีก็สามารถนำเรื่องมาฟ้องเป็นคดีใหม่ต่อศาลปกครองได้ ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคำสั่งไม่รับอุทธรณ์ไว้พิจารณา (คำสั่งศปส.ที่ 604/2555)
                   - ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า เจ้าพนักงานที่ดินออกโฉนดที่ดินให้แก่นางแมวโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินดังกล่าวได้รับความเสียหาย จึงขอให้ศาลเพิกถอนการออกโฉนดและให้นางแมวรื้อถอนบ้านออกไปจากที่ดินที่ พิพาท ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องคดีนี้ไว้พิจารณาเนื่องจากเป็นการฟ้อง คดีเมื่อพ้นกำหนดระยะเวลาการฟ้องคดีแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นอุทธรณ์ โดยในคำอุทธรณ์ได้อ้างความเป็นมาและสิทธิในที่ดินที่พิพาท โดยมีข้อเท็จจริงทำนองเดียวกันกับที่ปรากฏในคำฟ้อง แต่ไม่ได้คัดค้านในประเด็นเกี่ยวกับระยะเวลาการฟ้องคดีว่าไม่ชอบด้วยข้อเท็จ จริงและข้อกฎหมายอย่างใด และคำร้องอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีที่ขอให้ศาลมีคำสั่งกำหนดมาตรการบรรเทาทุกข์ โดยให้มีคำสั่งระงับการขายทอดตลาดที่ดินซึ่งเป็นข้อเท็จจริงใหม่ ที่เป็นคนละประเด็น ไม่เกี่ยวกับคำฟ้องเดิมและมิใช่ข้อคัดค้านคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น จึงถือว่าคำร้องอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีเป็นคำร้องอุทธรณ์ที่ไม่สมบูรณ์ครบถ้วน และเป็นข้อที่มิได้ยกขึ้นว่ากันมาแล้วโดยชอบในศาลปกครองชั้นต้น ทั้งนี้ตามข้อ 101 วรรคหนึ่ง (2) และวรรคสอง แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ฯ ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543 จึงเป็นคำอุทธรณ์ที่ศาลไม่อาจรับไว้พิจารณาได้ (คำสั่งศปส.ที่ ร.715/2555)
                   - ศาลปกครองชั้นต้นได้มีคำสั่งไม่รับคำฟ้องเนื่องจากผู้ฟ้องคดีมิใช่ผู้ได้รับ ความเดือดร้อนเสียหายตามมาตรา 42 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว เพื่อขอให้ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งให้ศาลปกครองชั้นต้นรับคดีนี้ไว้พิจารณา โดยผู้ฟ้องคดีมิได้ระบุชัดเจนว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายในคดีนี้อย่างไร และมีการเขียนที่วกวน สับสน ทำให้ไม่อาจเข้าใจถึงสิ่งที่ผู้ฟ้องคดีประสงค์จะโต้แย้งคำสั่งของศาลปกครอง ชั้นต้นได้ กรณีจึงเป็นคำร้องอุทธรณ์ที่ไม่ปรากฏข้อคัดค้านคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น และไม่มีข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่ยกขึ้นอ้างในคำร้องอุทธรณ์ จึงเป็นคำร้องอุทธรณ์ที่ไม่มีความชัดเจน อันเป็นคำอุทธรณ์ที่ไม่สมบูรณ์ครบถ้วน และข้อที่ไม่สมบูรณ์ครบถ้วนเช่นว่านี้เป็นกรณีที่ไม่อาจแก้ไขให้ถูกต้องได้ ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคำสั่งไม่รับคำอุทธรณ์ไว้พิจารณา (คำสั่งศปส.ที่ ร.391/2554)
                       กล่าวโดยสรุปคือ... ในการยื่นคำอุทธรณ์คำสั่งหรือคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น ไม่ว่าจะเป็นคำร้องอุทธรณ์คำพิพากษา คำร้องอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำฟ้อง คำร้องอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำอุทธรณ์ คำร้องอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำขอพิจารณาคดีใหม่ ฯลฯ ที่นอกจากจะต้องยื่นภายในเวลาที่กฎหมายกำหนด โดยใช้ถ้อยคำสุภาพ และครบตามองค์ประกอบดังที่กล่าวไว้ในตอนต้นแล้ว สาระสำคัญคือเนื้อหาในคำอุทธรณ์ที่ผู้อุทธรณ์จะต้องโต้แย้งคัดค้านให้ตรง ประเด็นในคำวินิจฉัยของศาลปกครองชั้นต้น ว่าไม่ชอบด้วยข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายอย่างไร ในลักษณะที่พอทำให้ศาลเข้าใจได้ นอกจากนี้หากศาลมีคำสั่งให้แก้ไขคำอุทธรณ์ให้สมบูรณ์ครบถ้วน ผู้อุทธรณ์จะต้องดำเนินการให้เรียบร้อยภายในเวลาที่ศาลกำหนด มิเช่นนั้นศาลก็ไม่อาจจะรับคำอุทธรณ์นั้นไว้พิจารณาได้ เนื่องจากขัดกับหลักการอุทธรณ์อันเป็นคำอุทธรณ์ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งเมื่อได้สู้คดีมาถึงชั้นอุทธรณ์แล้วหากต้องมาเสียสิทธิในทำนองดังกล่าว ก็ถือเป็นเรื่องที่น่าเสียดาย !
                   หากมีข้อสงสัยหรือต้องการปรึกษาเกี่ยวกับการฟ้องคดีปกครอง สามารถปรึกษาด้วยตนเองที่อาคารศาลปกครองถนนแจ้งวัฒนะ หรือศาลปกครองในภูมิภาค หรือโทรได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355 นะครับ...
เครดิต :  ครองธรรม ธรรมรัฐ

ปัญหากฎหมายในการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น

         

ปัจจุบันการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองออกจากตำแหน่งก่อนครบวาระได้ พัฒนารูปแบบไปอย่างมาก เช่น การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งระดับชาติหรือการขับออกจากตำแหน่ง“Impeachment”[1] ซึ่งกระทำผ่านองค์กรทางการเมืองต่างๆ และการถอดถอนระดับท้องถิ่นหรือการปลดออกจากตำแหน่ง “Recall” ที่ให้อำนาจประชาชนลงคะแนนเสียงปลดผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้โดยตรง          สำหรับการถอดถอนระดับท้องถิ่นหรือการปลดออกจากตำแหน่ง “Recall” นั้น เป็นรูปแบบของการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน ที่มีองค์ประกอบสำคัญ คือ (1) ต้องมีสภาพบังคับให้มีการเริ่มต้นกระบวนการโดยประชาชน (2) การตัดสินใจขั้นสุดท้ายโดยประชาชน[2] ซึ่งรูปแบบนี้ทั่วโลกใช้น้อยมากและประเทศที่ใช้การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทาง การเมืองระดับชาติ ได้แก่ ปานามา และเวเนซูเอล่า หรือถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองระดับมลรัฐและข้าราชการระดับสูง ได้แก่ อาร์เจนตินา โคลัมเบีย เอควาดอร์ เปรู และเวเนซูเอล่า หรือถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองในระดับท้องถิ่น ได้แก่ สหรัฐอเมริกา สวิตเซอร์แลนด์ แคนาดา และประเทศไทย[3]  

              1.กระบวนการลงคะแนนเสียงถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นของต่างประเทศ        ประเทศสหรัฐอเมริกา รูป แบบปกครองเป็นสหพันธ์รัฐประชาธิปไตย แบ่งการปกครองเป็น 50 มลรัฐ มี 13 มลรัฐ ที่ใช้ระบบ “Recall” และแบ่งได้ 3 รูปแบบ        รูปแบบที่ 1 การถอดถอนถือเป็นการเลือกตั้งใหม่ไปในคราวเดียวกัน จึงมีผู้สมัครรับเลือกตั้ง มีการโฆษณาเสียง มีค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง การนับคะแนนหากผู้ถูกร้องได้คะแนนน้อยกว่าผู้สมัครอื่นผู้ถูกร้องก็พ้นจาก ตำแหน่งทันที หากนับคะแนนชนะก็ทำหน้าที่ต่อไป เช่น Arizona, California , Colorado,  Nevada, North Dakota ,Wisconsin         รูปแบบที่ 2 ลงคะแนนถอดถอนแล้วตามด้วยการเลือกตั้งพิเศษ กล่าวคือ จัดการลงคะแนนเสียง 2 ครั้ง (1)จัดการลงคะแนนเสียงถอดถอน (2)จัดการเลือกตั้งใหม่พิเศษแยกออกมา เช่น Georgia, Louisiana, Michigan , Minnesota , Montana,  New Jersey,  Oregon, Rhode Island        รูปแบบที่ 3 ลงคะแนนเสียงถอดถอนแล้วแต่งตั้งบุคคลตามรายชื่อมาสืบต่อตำแหน่ง กล่าวคือ บัตรลงคะแนนมีการตั้งคำถามให้ผู้มีสิทธิลงคะแนนตอบ 2 ข้อ (1) ท่านต้องการถอดถอนเจ้าหน้าที่ให้พ้นจากตำแหน่งหรือไม่ “ใช่” หรือ”ไม่ใช่” (2) มีรายชื่อของผู้สมัครรับเลือกตั้งที่มีคุณสมบัติครบถ้วนให้เลือกด้วย การนับคะแนนจะนับจากความต้องการของประชาชนที่ต้องการถอดถอนก่อน ถ้าเสียงส่วนใหญ่ไม่ต้องการถอดถอนก็หยุดกระบวนการสืบต่อตำแหน่ง ผู้ถูกร้องก็ทำหน้าที่ต่อไป หากเป็นการถอดถอนผู้ว่าการมลรัฐ ผู้ที่สมัครจะสืบต่อตำแหน่งต้องเป็นสมาชิกพรรคการเมืองเดียวกับผู้ถูกร้อง และต้องได้รับการเสนอชื่อจากคณะกรรมการของพรรคการเมือง[4] เช่น  Washington ,Alaska , Illinois         ประเทศแคนนาดา รูปแบบปกครอง แบบสหพันธ์รัฐ ประชาธิปไตย แบ่งการปกครองเป็น 10 รัฐ และ 3 ดินแดน  การถอดถอนถือว่าเป็นการเลือกตั้งใหม่ ตามพระราชบัญญัติการถอดถอนเจ้าหน้าที่ออกจากตำแหน่งและการริเริ่มเสนอกฎหมาย (The Recall and Initiative Act)[5]        ประเทศฟิลิปปินส์ รูป แบบปกครองแบบสหพันธ์รัฐ แบ่งการปกครองเป็น 30 เขต 80 จังหวัดและ 120 เมือง[6] การถอดถอนถือเป็นการเลือกตั้งใหม่ตามประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่น ค.ศ. 1991(The Local Government Code of the Philippines, 1991) โดยผู้บริหารท้องถิ่นมี 3 ระดับ (1) ระดับจังหวัด เช่น นายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี สมาชิกสภาเทศบาล (2) ระดับเมือง เช่น หัวหน้าหมู่บ้าน และสมาชิกสภาหมู่บ้านในเขตเมือง (3) ระดับเทศบาล เช่น หัวหน้าหมู่บ้านและสมาชิกสภาหมู่บ้านในเขตเทศบาล ในการถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นมี 2 รูปแบบ ดังนี้         ก. สภาท้องถิ่นปลดออกจากตำแหน่ง (Preparatory recall assembly) สมาชิกสภาท้องถิ่นเสียงข้างมากเรียกร้องให้เปิดประชุมเพื่อลงคะแนนถอดถอนผู้ บริหารท้องถิ่น และใช้คะแนนเสียงข้างมากของผู้เข้าร่วมประชุมทั้งหมดเป็นการพ้นจากตำแหน่ง         ข. ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 25 %  จากการเลือกตั้งครั้งล่าสุดเรียกร้องขอให้รัฐจัดการลงคะแนนเสียงถอดถอนผู้ บริหารท้องถิ่น โดยใช้สิทธิการถอดถอนกระทำได้เพียงครั้งเดียวและห้ามเรียกร้องในปีแรกที่ เข้าสู่ตำแหน่งและปีสุดท้ายก่อนพ้นจากตำแหน่ง            

                 2. กระบวนการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นของประเทศไทย          การลงคะแนนเสียงถอดถอน “Recall” ใช้เฉพาะกับปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล  กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา  กระบวนการถอดถอนเริ่มต้นจากผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เข้าชื่อ[7]ยื่น คำร้องต่อผู้ว่าราชการจังหวัดหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย(แล้วแต่ กรณี) ขอให้จัดการลงคะแนนเสียงถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น โดยคณะกรรมการการเลือกตั้งมีหน้าที่ดำเนินการจัดการลงคะแนน (การถอดถอนคล้ายกับของประเทศสหรัฐอเมริกา รูปแบบที่ 2) คือลงคะแนนถอดถอนแล้วตามด้วยการเลือกตั้งพิเศษ (แทนตำแหน่งที่ว่าง) และเปิดโอกาสให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งยื่นคำร้องคัดค้านเฉพาะการลงคะแนนเสียง ที่ไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายภายใน 30 วันนับจากวันประกาศผล (ในต่างประเทศที่ถือว่าการถอดถอนเป็นการเลือกตั้งใหม่ในตัวจึงไม่มีการคัด ค้าน) ผลการถอดถอนสำเร็จ คือสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งนับแต่วันลงคะแนน เสียงถอดถอน[8] ซึ่งกฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่นถือว่าบุคคลที่เคยถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งสมาชิก สภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิ สมัครรับเลือกตั้งท้องถิ่นเป็นเวลา 5 ปีนับถึงวันเลือกตั้ง[9]                

                 3. ปัญหากฎหมายในการถอดถอนสมาชิกสภาและผู้บริหารท้องถิ่น         การถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นบัญญัติครั้งแรกใน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน [10]โดย มีพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้ บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542  เป็นแนวทางปฏิบัติกำหนดจำนวนผู้เข้าชื่อ หลักเกณฑ์การเข้าชื่อ การลงคะแนนเสียงถอดถอนและการคัดค้านการลงคะแนนเสียงถอดถอน เป็นต้น จากการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการถอดถอนฯ 13 ปี มีการยื่นคำร้อง 13 คำร้อง และถอดถอนสำเร็จเพียง 3 ครั้ง การถอดถอนไม่สำเร็จอันเนื่องจากมีบทบัญญัติบางมาตราที่ไม่เหมาะสม ทำให้มีปัญหาความเหลื่อมล้ำและเป็นอุปสรรคในภาคปฏิบัติหลายประการ ดังนี้     

                   3.1  บทบัญญัติของกฎหมายฉบับรองขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ         บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ[11]ไม่กำหนดขอบเขต“เหตุของการถอดถอนไว้”จึง ร้องได้ทุกเรื่อง แต่กฎหมายว่าด้วยการถอดถอนฯ[12]กลับ กำหนดขอบเขตเหตุของการถอดถอนไว้  2 กรณี (1) ต้องเป็นการปฏิบัติหน้าที่ (2) มีความประพฤติเสื่อมเสียอย่างใด ซึ่งในความเป็นจริงอาจมีกรณีอื่นนอกจากที่กำหนดไว้ก็ได้ ประเด็นปัญหาคือบทบัญญัติของกฎหมายฉบับรองเกี่ยวกับเหตุของการถอดถอนขัดหรือ แย้งกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ[13] ซึ่งประเด็นนี้ศาลรัฐธรรมนูญยังไม่เคยตีความ อาจทำให้ประชาชนเข้าใจสับสนว่ามีเพียง 2 กรณีเท่านั้นที่ไม่สมควรดำรงตำแหน่ง แนวทางแก้ไขปัญหาเพื่อให้กฎหมายมีประสิทธิภาพและปฏิบัติได้ทุกกรณี ควรแก้ไขเหตุของการถอดถอนในบทบัญญัติมาตรา 6 (2) ให้สอดคล้องกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่มีเจตนารมณ์ให้การถอดถอนสามารถกระทำ ได้ง่าย      

                    3.2 การใช้เขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น           สภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ประกอบด้วย ผู้บริหารท้องถิ่น 1 คนและสมาชิกสภาผ่านการเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งครบตามจำนวนที่ กำหนดในพระราชบัญญัติจัดตั้งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ เช่น สภาองค์การบริหารส่วนตำบล (ส.อบต.) มีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลจากหมู่บ้านละสองคน หรือสภาเทศบาล มีสมาชิกสภาเทศบาลตำบล (ส.ทต.) จำนวน 12 คน  สมาชิกสภาเทศบาลเมือง (ส.ทม.) จำนวน 18 คน และสมาชิกสภาเทศบาลนคร (ส.ทม.) จำนวน 24 คน เป็นต้น  เมื่อกฎหมายกำหนดให้การถอดถอนต้องมาจากประชาชนทั่วองค์กรปกครองส่วนท้อง ถิ่น(อปท.) กรณีถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น เช่น ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด นายกเทศมนตรี นายกเมืองพัทยา นายกองค์การบริหารส่วนตำบล สามารถใช้จำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั่ว อปท.ได้ เนื่องจากผู้บริหารท้องถิ่นเป็นตัวแทนของเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น         ประเด็นปัญหาคือ การใช้หลักเดียวกันในการถอดถอนสมาชิกสภาของท้องถิ่น ขัดแย้งกับความเป็นจริง ปฏิบัติไม่ได้และส่งผลถึงการเข้าชื่อและการลงคะแนนเสียงถอดถอนไม่สำเร็จ เนื่องจากสมาชิกสภาท้องถิ่นแต่ละคนได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนในเขต เลือกตั้ง ไม่ใช่เขตองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น จึงเป็นตัวแทนของหมู่บ้าน ตำบล อำเภอ นั้นๆ  กรณีจะถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นต้องรวบรวมรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั่ง อปท. จึงเกินกว่าจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่แท้จริงในพื้นที่ของสมาชิกสภาท้อง ถิ่นและผู้มีสิทธิเลือกตั้งดังกล่าวไม่เคยลงคะแนนให้กับสมาชิกสภาของหมู่ บ้าน หรือเขตเลือกตั้งอื่น ดังเช่นการถอดถอนนายนิพนธ์ ทับศรีรักษ์  สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลโนนภิบาล ถูกกล่าวหาว่านำเงินบริหารกองทุนหมู่บ้านไปใช้ส่วนตัวมีพฤติกรรมทุจริต ยักยอก ไม่ร่วมพัฒนาหมู่บ้าน แต่มีประชาชนเข้าชื่อเพียง 49 คน จากผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั่ว อปท. 2,270 คน คำร้องตกไปเพราะผู้เข้าชื่อไม่ถึง 1 ใน 5 ไม่มีการลงคะแนนเสียง[14] ผู้ศึกษาเห็นว่าการเลือกตั้งท้องถิ่นเป็นระบบแบ่งเขตเลือกตั้ง แต่การถอดถอนกลับใช้เขต อปท. จึงเป็นอุปสรรคต่อกระบวนการถอดถอนอีกทั้งยังสร้างภาระให้ประชาชนต้องรวมตัว กันมากกว่าการเลือกตั้ง เพื่อให้กฎหมายมีประสิทธิภาพใช้บังคับได้ทุกกรณีและสอดคล้องกับเจตนารมณ์ที่ ให้ประชาชนตรวจสอบการทำงานของบุคคลที่ได้รับการเลือกตั้ง ควรปรับปรุงบทบัญญัติ[15]เกี่ยว กับเขตการถอดถอนให้ชัดเจนจึงจะแก้ไขปัญหาข้อขัดข้องทางปฏิบัติได้ จากเดิมกำหนดว่า “ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใด เป็น “ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”            

                     3.3 คุณสมบัติผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่เหมาะสมกับกระบวนการถอดถอน          "ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง"[16]หมาย ความว่า ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นในองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นที่จะจัดให้มีการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้ บริหารท้องถิ่นนั้น” ปัญหาคือผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นบทนิยามที่เหมาะสมกับการเลือกตั้ง สำหรับการถอดถอนควรไม่มีบทนิยามกำหนดคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้มี สิทธิเข้าชื่อ หรือผู้มีสิทธิลงคะแนน หรือผู้มีสิทธิคัดค้านไว้ เมื่อใช้คำว่า “ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง” ทำให้ประชาชนสับสนเรื่องการใช้สิทธิถอดถอน จึงลงชื่อในคำร้องโดยไม่มีสิทธิและส่งผลทำให้คำร้องไม่สมบูรณ์ได้ เนื่องจากต้องตัดรายชื่อของผู้ไม่มีสิทธิออกจากบัญชีอาจทำให้จำนวนผู้เข้า ชื่อไม่เป็นไปตามเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด ผู้ศึกษาเห็นว่ากระบวนการเลือกตั้งเป็นการแข่งขันระหว่างผู้สมัครด้วยกันและ ประชาชนใช้สิทธิเลือกอย่างอิสระ แต่กระบวนการถอดถอนเป็นการรวมตัวของประชาชนจำนวนมาก เพื่อตรวจสอบการทำงานของผู้ได้รับเลือกตั้งที่อยู่ในวาระการดำรงตำแหน่ง ดังนั้น ผู้มีสิทธิถอดถอนจึงแตกต่างจากผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เนื่องจากการถอดถอนเป็นการตรวจสอบจึงต้องจำกัดคุณสมบัติของประชาชนบางประการ เช่น ผู้มีสิทธิเข้าชื่อต้องไม่เสียสิทธิเลือกตั้ง หรือเคยลงคะแนนเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมา หรือผู้มีสิทธิลงคะแนนถอดถอนต้องมีอายุมากกว่า 18 ปี ของวันที่ 1 ม.ค. ในปีที่มีการเข้าชื่อ เป็นต้น แนวทางแก้ไขปัญหาควรยกเลิกบทนิยามผู้มีสิทธิเลือกตั้งออกแล้วกำหนดบทนิยาม เป็น“ผู้เข้าชื่อ หรือผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงถอดถอน และผู้มีสิทธิคัดค้าน” ใหม่ให้ชัดเจนและเหมาะสมกับกระบวนการถอดถอนทั้งระบบ จึงจะแก้ไขปัญหาข้อขัดข้องทางปฏิบัติได้

                    3.4 บัตรลงคะแนนเสียงถอดถอน         หัวใจของการถอดถอนอยู่ที่การลงคะแนน ซึ่งต้องใช้บัตรเนื่องจากบัตรเป็นตัวชี้วัดความคิดเห็นของประชาชนว่าเชื่อ ข้อกล่าวหาตามคำร้องหรือไม่ ปัญหาคือตัวบทกำหนดถ้อยคำในช่องบัตรว่า        “ เห็นด้วย ” หรือ “ ไม่เห็นด้วย ”[17] ซึ่งถ้อยคำดังกล่าวทำให้ประชาชนผู้มาใช้สิทธิเกิดความสับสนความหมายในการลง คะแนน เนื่องจากคำว่า “เห็นด้วย” หมายความว่า ต้องการถอดถอนให้ผู้ถูกร้องพ้นจากตำแหน่ง แต่ประชาชนส่วนใหญ่เข้าใจว่า “ต้องการให้ผู้ถูกร้องปฏิบัติหน้าที่ต่อไป” จึงลงคะแนนไม่ตรงกับความประสงค์ที่แท้จริงหรือลงคะแนนในช่องอื่นๆ ทำให้มีบัตรเสียจำนวนมาก  ผู้ศึกษาเห็นว่า ถ้อยคำดังกล่าวที่ใช้ไม่ตรงกับวัตถุประสงค์ของการถอดถอน เพื่อให้ง่ายต่อความเข้าใจของชาวบ้าน และตรงกับเจตนารมณ์การถอดถอน ควรปรับปรุงบทบัญญัติจากเดิม “ เห็นด้วย” หรือ “ไม่เห็นด้วย” เป็น  “ ถอดถอน” หรือ “ไม่ถอดถอน” และปัจจุบันรัฐธรรมนูญกำหนดให้สิทธิถอดถอน“คณะผู้บริหารท้องถิ่น”เพิ่มเติม  ดัง นั้น อาจจะมีการถอดถอนบุคคลหลายคน จึงขอเสนอรูปแบบบัตรลงคะแนนที่ตั้งคำถามให้ผู้มีสิทธิลงคะแนนอ่านก่อนลง คะแนนเสียงน่าจะมีความเหมาะสมกับการถอดถอนของไทย           

                      3.5 ค่าใช้จ่ายในการลงคะแนนเสียงถอดถอน           การปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ต้องมีค่าใช้จ่าย แต่กฎหมายไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับค่าใช้จ่ายในการถอดถอนไว้ จึงเป็นช่องโหว่ว่าองค์กรใดจะเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะที่ประชาชนต้องการถอดถอนผู้แทนของตน ออกจากตำแหน่ง หรือกระทรวงมหาดไทยในฐานะผู้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือคณะกรรมการการเลือกตั้งในฐานะผู้ดำเนินการลงคะแนนเสียงถอดถอน ซึ่งประเด็นดังกล่าวคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่า[18] “เมื่อพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ไม่ได้บัญญัติเรื่องค่าใช้จ่ายในการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้อง ถิ่นไว้โดยเฉพาะ กรณีจึงต้องพิจารณาจากอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการจัดให้มีการลงคะแนนเสียง เพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น เมื่อการจัดการดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่โดยตรงของคณะกรรมการการเลือกตั้งตาม มาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน ก็ต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการลงคะแนนเสียงถอดถอน”[19] ผู้ศึกษาเห็นว่าการตั้งงบประมาณของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ รวมถึงองค์กรอิสระต่างๆ ล้วนได้รับงบประมาณมาจากรัฐบาลซึ่งเป็นเงินภาษีอากรของประชาชนทั่วทั้ง ประเทศเช่นเดียวกับงบประมาณของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งได้รับงบประมาณบริหารงานของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง งบประมาณสำหรับการเลือกตั้งระดับชาติ เพื่อใช้คัดเลือกตัวแทนของประชาชนทั้งประเทศ หรืองบประมาณอุดหนุนในการเลือกตั้งท้องถิ่นเท่านั้น  ฉะนั้น  หากจะนำเงินภาษีอากรของคนทั่วประเทศไปสนับสนุนให้มีการถอดถอนสมาชิกสภาท้อง ถิ่นหรือผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ จึงน่าจะไม่เหมาะสมกับการใช้จ่ายใช้เงินภาษีของประชาชนทั้งประเทศที่ต้องมา ช่วยรับผิดชอบออกค่าใช้จ่ายในการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้อง ถิ่นของตน แนวทางแก้ไขข้อขัดข้องทางปฏิบัติและสอดคล้องกับหลักการงบประมาณของ อปท. ควรเพิ่มบทบัญญัติกำหนดให้ท้องถิ่นที่มีการถอดถอนเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้ จ่ายเหมือนกับการรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง ทั้งนี้ เพื่อสอนประชาชนให้ตระหนักถึงการเลือกผู้แทนท้องถิ่นและเข้าใจว่าเมื่อจะ ตรวจสอบการทำงานของผู้แทนตามระบบ “Recall” ประชาชนในท้องถิ่นต้องร่วมกันรับผิดชอบค่าใช้จ่าย         

                      3.6 บทลงโทษที่ไม่ครอบคลุมกับการถอดถอนทั้งระบบ         กฎหมายกำหนดบทลงโทษไว้เฉพาะในกระบวนการลงคะแนนเสียงถอดถอนที่อยู่ใน ความรับผิดชอบของคณะกรรมการการเลือกตั้งเท่านั้น[20] ไม่มีบทกำหนดโทษในกระบวนการเข้าชื่อ ซึ่งการถอดถอน 13 ครั้งที่ผ่านมา พบมีการการทุจริตหลายรูปแบบ [21] เช่นปลอมลายมือชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้ง หรือหลอกลวงให้ลงชื่อในคำร้อง หรือสัญญาจะให้ทรัพย์สิน สิ่งของ เพื่อจูงใจให้ลงชื่อในคำร้องการเข้าชื่อขอให้มีการลงคะแนนเสียงถอดถอน จากสภาพปัญหาที่กฎหมายไม่มีสภาพบังคับ ทำให้ประชาชนขาดความเชื่อถือในกระบวนการถอดถอนและทำให้การปฏิบัติภารกิจของ ภาครัฐยังไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร เนื่องจากในการทำงานของเจ้าหน้าที่ในสายตาของประชาชนมักจะมองในแง่ลบ ส่วนมากมักจะคิดว่าเจ้าหน้าที่กลั่นแกล้ง หรือมีผลประโยชน์ตอบแทน ซึ่งประเด็นกฎหมายไม่มีสภาพบังคับใช้นั้นได้มีการขอปรับปรุงกฎหมายแล้ว[22]  ผู้ศึกษาเห็นว่ากระบวนการเข้าชื่อของประชาชนสืบเนื่องจากการใช้สิทธิของ ประชาชน หากการใช้สิทธิดังกล่าวเกิดจากความไม่บริสุทธิ์ใจก็เป็นผลร้ายต่อสมาชิกสภา ท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น(ผู้ถูกร้อง)ได้เหมือนกันและไม่เป็นไปตาม ทฤษฎีการใช้สิทธิสุจริตอีกด้วย หากเพิ่มเติมบทกำหนดโทษให้ครอบคลุมถึงการใช้สิทธิของประชาชนด้วย น่าจะครอบคลุมกับการถอดถอนทั้งระบบ เช่น “ผู้ใดกระทำการเพื่อชักจูง หรือจูงใจ โดยไม่ได้เสนอให้ สัญญาว่าจะให้ หรือบังคับข่มขู่ เพื่อให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งลงชื่อในคำร้องโดยไม่บริสุทธิ์ใจ ผู้กระทำต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 5 ปี หรือปรับไม่เกิน 100,000บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ”      

                     3.7 อำนาจวินิจฉัยคำร้องคัดค้านการลงคะแนนเสียงถอดถอน        รัฐธรรมนูญมาตรา 239 กำหนดว่าเมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งประกาศผลการเลือกตั้งแล้ว ในกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งวินิจฉัยให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอน สิทธิเลือกตั้งให้ศาลฎีกาเป็นผู้วินิจฉัยในการเลือกตั้งระดับชาติ และศาลอุทธรณ์ เป็นผู้วินิจฉัยในการเลือกตั้งท้องถิ่น แต่มาตรา 24 ของกฎหมายว่าด้วยการถอดถอนฯ กำหนดว่าหลังประกาศผลแล้วภายใน 30 วัน ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถยื่นคำร้องคัดค้านต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็น ผู้พิจารณาวินิจฉัยได้ 2 กรณี คือ ลงคะแนนเสียงถอดถอนใหม่ หรือยกคำร้อง เมื่อเทียบเคียงกับการเลือกตั้งท้องถิ่น กรณีการให้อำนาจในการพิจารณาการคัดค้านหลังการประกาศผล คณะกรรมการการเลือกตั้งต้องส่งความเห็นการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิไป ยังศาลอุทธรณ์ เป็นผู้วินิจฉัย  ดังนั้น การเลือกตั้งใหม่ หรือลงคะแนนเสียงถอดถอนใหม่ กฎหมายกำหนดวิธีปฏิบัติในส่วนการพิจารณาคัดค้านดังกล่าวไว้เหมือนกันแต่ถือ กฎหมายคนละฉบับ ซึ่งปัจจุบันรัฐธรรมนูญได้เปลี่ยนแปลงอำนาจในการวินิจฉัยการคัดค้านหลัง ประกาศผลของคณะกรรมการการเลือกตั้งไปยังศาลศาลอุทธรณ์แล้ว  ดังนั้น กฎหมายว่าด้วยการถอดถอนฯ จึงล้าสมัยทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในวิธีปฏิบัติ แนวทางแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับอำนาจพิจารณาการทุจริตการลงคะแนนเสียงถอดถอนหลัง ประกาศผลควรเป็นอำนาจของศาลยุติธรรมแทนคณะกรรมการการเลือกตั้ง น่าจะมีความเหมาะสมและสอดคล้องกับสิทธิของบุคคลในกระบวนยุติธรรมตามรัฐ ธรรมนูญมากกว่า              
             4. อุปสรรคในการถอดถอนสมาชิกสภาและผู้บริหารท้องถิ่น     

                4.1 การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน          รัฐธรรมนูญมุ่งเน้นให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการปกครองท้อง ถิ่น โดยให้อำนาจตรวจสอบการทำงานของสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นตลอด วาระการดำรงตำแหน่งด้วยการลงคะแนนเสียงถอดถอนบุคคลดังกล่าว ซึ่งการตรวจสอบนั้นตั้งอยู่บนสมมติฐานว่าประชาชนมีความรู้ มีความเข้าใจ มีข้อมูลเพียงพอต่อการตัดสินใจด้วยเหตุผล และตระหนักรู้ถึงผลของการตัดสินใจ แต่ในความเป็นจริงประชาชนในท้องถิ่นส่วนใหญ่ยังไม่เข้าใจกับระบบการลงคะแนน เสียงถอดถอนดังกล่าว จึงอาจตกอยู่ภายใต้การชักนำของกลุ่มทุนชักนำให้ตัดสินใจตามการชี้นำได้ง่าย ดังนั้น การตรวจสอบเพื่อถอดถอนจึงไม่ได้ประโยชน์อย่างแท้จริงกับประชาชน         

                4.2 ความซับซ้อนของกระบวนการถอดถอน         เนื้อหาของกฎหมายว่าด้วยการถอดถอนฯ ส่วนใหญ่เป็นการสร้างภาระให้กับประชาชนในท้องถิ่นต้องรวมตัวกันมากกว่าการ เลือกตั้ง และสร้างกลไกที่ดูคล้ายกับคุ้มครองผู้ถูกร้องทำให้ถอดถอนสำเร็จยาก ซึ่งน่าจะขัดกับวัตถุประสงค์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้การปกครองท้องถิ่น ยุคปัจจุบันมีความเข้มแข็งในการบริหารสาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นประชาธิปไตยและมีอิสระ ซึ่งความซับซ้อนของกระบวนการที่ทำให้ถอดถอนยากเกี่ยวกับการกำหนดจำนวน ประชาชนเป็นหลักในการถอดถอนตั้งแต่การเข้าชื่อ การลงคะแนนยกเว้นการคัดค้านที่ไม่กำหนดจำนวนปะชาชน         ก. กรณีการเข้าชื่อ [23] ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่เกิน 100,000 คน ต้องมีผู้เข้าชื่อจำนวน 1 ใน 5 ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั่ว อปท. ซึ่งการรวมตัวของประชาชนในท้องถิ่นค่อนข้างยาก เนื่องจากประชาชนส่วนใหญ่มีชื่ออยู่ในทะเบียนราษฎรแต่ตัวไปทำงานต่างจังหวัด หากจะมาใช้สิทธิก็ต้องมีค่าใช้จ่ายในการเดินทาง และการไม่ใช้สิทธิถอดถอนก็ไม่มีมาตรการบังคับหรือตัดสิทธิดังเช่นการเลือก ตั้ง         ข. กรณีการพ้นจากตำแหน่ง กำหนดเงื่อนไขด้วยการนับคะแนน 2 ครั้ง (1) นับจากจำนวนผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงทั้งหมดของ อปท.ว่าเกินครึ่งหนึ่งหรือไม่ (2) นับจากบัตรที่ลงคะแนนในช่อง “เห็นด้วย” ต้องมีคะแนนเกิน 3 ใน 4 ของผู้มาใช้สิทธิทั้งหมด[24] วิธีการนับจากคนที่มาใช้สิทธิเกินกึ่งหนึ่งถือได้ว่าเป็นหลักประกันให้ผู้ ถูกร้องได้ว่าไม่ถูกกลั่นแกล้งอีกทั้งยังแสดงความสัมพันธ์อันดีระหว่าง นักการเมืองกับประชาชน แต่นับแล้วต้องเกิน 3 ใน 4 นั้น เป็นเทคนิคทางกฎหมายที่คุ้มครองนักการเมืองมากเกินไป เห็นว่าอาชีพนักการเมืองต้องพร้อมกับการถูกตรวจสอบจากประชาชนที่เลือกตนเข้า มาตลอดเวลาอยู่แล้ว และการถอดถอนที่จะเป็นประโยชน์กับการพัฒนาท้องถิ่น ควรเปลี่ยนตัวผู้บริหารได้ง่าย หากเปลี่ยนจากคะแนน 3 ใน 4 เป็นคะแนนเสียงข้างมากรอบเดียว น่าจะมีความเหมาะสมกับรูปแบบการถอดถอนของไทย         

               4.3 การปฏิบัติงานด้านกฎหมายของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง          คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจหน้าที่ควบคุมและดำเนินการหรือจัด ให้มีการเลือกตั้งหรือสนับสนุนการสรรหา สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น รวมถึงการออกเสียงประชามติให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม[25] สำหรับการจัดลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็น หน้าที่ตามกฎหมายอื่นที่บัญญัติให้คณะกรรมการการเลือกตั้งดำเนินการ[26]โดย มีสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นหน่วยงานธุรการของคณะกรรมการการเลือก ตั้ง ซึ่งภารกิจตามอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งส่วนมากใช้กฎหมายมหาชน ดังนั้น บุคคลกรที่ได้รับการแต่งตั้งเป็นผู้ปฏิบัติงาน เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัด คณะอนุกรรมการ พนักงานสืบสวนสอบสวน และนิติกร ควรมีความรู้พื้นฐานกฎหมายกว้างพอสมควร ในเบื้องต้นต้องรู้เข้าใจหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง หลักนิติธรรม และโครงสร้างของการบริหารงานราชการแผ่นดินเป็นพื้นฐานที่ค่อนข้างเข้มแข็ง และมีความสัดทัดจัดเจนในองค์ประกอบของกฎหมายแม่บทต่างๆ ที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของ กกต. และสนง.กกต. เพื่อประกอบการพิจารณาข้อเท็จจริงในการปฏิบัติงานให้ได้ว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบที่เกี่ยวข้องหรือไม่ เพื่อเสนอความเห็นต่อที่ประชุมคณะกรรมการการเลือกตั้งได้ถูกต้องตามขั้นตอน ที่กฎหมายกำหนด  เนื่องจาก สนง.กกต. มีอายุเพียง 13 ปี บุคลากรที่บรรจุแต่งตั้งจึงมีหลากหลายอาชีพ และบุคคลากรที่มีความเชี่ยวชาญที่จะนำตัวบทกฎหมายเกี่ยวกับเลือกตั้ง กฎหมายการออกเสียงประชามติ และกฎหมายถอดถอน ที่ไม่มีสอนในตำราออกมาเป็นภาคปฏิบัติได้  หรือจึงไม่ใช่เรื่องง่าย อีกทั้งวิทยากรหรือนักวิชาการที่รอบรู้งานที่ กกต.รับผิดชอบนั้นก็หายากมาก ที่สำคัญสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งละเลยการพัฒนาองค์กรและบุคลากร ทำให้โอกาสที่จะนำพาองค์กรไปสู่แนวหน้าจะเป็นไปอย่างลำบาก             

            สรุปและข้อเสนอแนะ  การ ลงคะแนนเสียงถอดถอนเป็นวิธี การตรวจสอบควบคุมการทุจริตของนักการเมืองระดับท้องถิ่น โดยประชาชนเป็นผู้ใช้อำนาจตรวจสอบ  ซึ่งการตรวจสอบเพื่อถอดถอนจะเป็นประโยชน์ต่อประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้ จริงๆ กฎหมายที่ใช้ต้องมีประสิทธิภาพและรัฐต้องเร่งทำประชาสัมพันธ์เผยแพร่ให้ความ รู้ความเข้าใจระบบการลงคะแนนเสียงถอดถอนกับประชาชนในท้องถิ่น  โดยการเสริมสร้างความเข้าใจของประชาชนให้ถูกต้องระหว่างคำว่า “ตรวจสอบ” กับ “ถอดถอน” รวมถึงนักการเมืองท้องถิ่นให้มีทัศนคติที่เป็นบวกต่อคำว่าตรวจสอบและถอดถอน ว่าเป็นกระบวนการตามแนวทางประชาธิปไตย เพื่อให้ผู้ตรวจสอบและผู้ถูกตรวจสอบนั้น มีความมั่นใจในความถูกต้องของกระบวนการตามกฎหมาย

เครดิตุ  :    คุณนิจจารีย์ ภาคินปริพรรห์ สำนักงาน กกต.  ,  http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1773          

ตรวจรับการจ้างตามรายงานของผู้ควบคุมงาน ... ไม่ละเอียด ! ต้องรับผิดในความเสียหาย

              คณะกรรมการตรวจการจ้างงานก่อสร้างมีอำนาจหน้าที่ทำการตรวจสอบรายงานการ ปฏิบัติงานของผู้รับจ้าง และเหตุการณ์แวดล้อมที่ผู้ควบคุมงานรายงาน โดยตรวจสอบกับแบบรูปรายการละเอียด และข้อกำหนดในสัญญาทุกสัปดาห์ รวมทั้งรับทราบหรือพิจารณาการสั่งหยุดงานหรือพักงานของผู้ควบคุมงานแล้ว รายงานประธานกรรมการบริหาร เพื่อพิจารณาสั่งการ และหากกรณีมีข้อสงสัยหรือมีกรณีที่เห็นว่าตามหลักวิชาการต่างๆ ไม่น่าจะเป็นไปได้ ให้ออกตรวจงานในสถานที่กำหนดไว้ในสัญญาหรือที่ตกลงให้ทำงานจ้างนั้นๆ โดยให้มีอำนาจสั่งเปลี่ยนแปลงแก้ไขเพิ่มเติม หรือตัดทอนงานได้ตามที่เห็นสมควรและตามหลักวิชาการช่าง เพื่อให้เป็นไปตามแบบรูปรายการละเอียดและข้อกำหนดในสัญญา ทั้งนี้ ตามข้อ ๔๘ (๑) และ (๒) ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วย การพัสดุขององค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. ๒๕๓๘

                 คดีที่จะนามาเล่าสู่กันฟังในฉบับนี้ แม้จะเป็นคดีพิพาทอันเกิดจากการปฏิบัติตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุขององค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. ๒๕๓๘ แต่ก็สามารถนำข้อเท็จจริงในคดีมาปรับใช้กับระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วย การพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยเฉพาะในเรื่องของคณะกรรมการตรวจการจ้างปฏิบัติหน้าที่โดยขาดความระมัด ระวัง ไม่ได้ออกไปตรวจงานจ้าง  ในขณะที่ผู้รับจ้างกาลังปฏิบัติงานตามสัญญา  เพราะเชื่อตามรายงานการปฏิบัติงานของผู้ควบคุมงาน  เนื่องจากในรายงานไม่มีประเด็นหรือข้อสงสัยที่จะเป็นเหตุให้ต้องออกไปตรวจ งานจ้างก่อนลงชื่อตรวจรับงาน และทาให้ทางราชการเสียหาย ซึ่งข้ออ้างดังกล่าวจะทาให้พ้นความรับผิดได้หรือไม่ มีข้อเท็จจริงในคดีนี้คือ
            ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีได้รับแต่งตั้งเป็นคณะกรรมการตรวจการจ้างโครงการบุกเบิกปรับถมดิน ที่ทำการของผู้ถูกฟ้องคดี (องค์การบริหารส่วนตำบล) ได้ตรวจรับงานจ้างของผู้ว่าจ้างเมื่อเห็นว่าถูกต้องครบถ้วน ตามสัญญา โดยไม่ออกตรวจงานจ้างจริง อาศัยเพียงข้อรายงานของนาย อ. นายช่างโยธาซึ่งทาหน้าที่ผู้ควบคุมงาน และเป็นพนักงานใหม่อยู่ระหว่างทดลองงาน   แต่หลังจากที่ผู้ถูกฟ้องคดีเบิกจ่ายเงินค่าจ้างให้ผู้รับจ้าง จึงทราบว่าปริมาณดิน ที่นำมาถมในโครงการขาดหายไม่ครบถ้วนตามสัญญาที่กาหนดให้ผู้รับจ้างถมดินหนา เฉลี่ย ๑.๔๐ เมตร ปริมาณดิน ๑๑,๒๐๐ ลูกบาศก์เมตร ผลการตรวจสอบของคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดและสานักงาน โยธาธิการจังหวัดพบว่า  ปริมาณดินที่ผู้รับจ้างขนย้ายไปปรับถมพื้นที่ไม่ครบถ้วนตามสัญญา ทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีต้องสูญเงิน จานวน ๑๒๙,๑๖๔ บาท ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ ค่าเสียหาย โดยเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีกระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เนื่องจากผู้ฟ้องคดีมีหน้าที่จะต้องตรวจสอบความถูกต้องของผู้รับจ้าง และใบรายงานการปฏิบัติงานของผู้ควบคุมงานด้วยความละเอียดถี่ถ้วนเพื่อให้ เป็นไปตามสัญญา มิใช่เพียงแต่ตรวจใบรายงานและเชื่อถือรายงานของผู้ควบคุมงานโดยมิได้พิจารณา ตรวจสอบความถูกต้อง อันเป็นการกระทาละเมิดต่อผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า  สาเหตุที่ไม่ออกตรวจสถานที่เป็นเพราะเมื่อพิจารณารายงานการปฏิบัติงาน ของผู้ควบคุมงานแล้วเห็นว่า งานจ้างแล้วเสร็จถูกต้องครบถ้วนตามสัญญา ไม่มีข้อโต้แย้งใดๆ ว่า การถมดินไม่ถูกต้อง หรือไม่เป็นไปตามหลักวิชาช่างที่ดีหรือไม่ ทั้งสภาพพื้นดินเป็นป่า มีความสูงต่าไม่เท่ากัน ดินไม่ได้ขาดหาย และตนไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญ ไม่อาจยืนยันว่าปริมาณดินที่ถมถูกต้องหรือไม่ จึงขอให้ศาลปกครองมีคาพิพากษาเพิกถอนคำสั่งให้ชดใช้เงินดังกล่าว

              ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อข้อเท็จจริงเป็นที่รับกันว่าในขณะผู้รับจ้างกาลังปฏิบัติงานตามสัญญา ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ออกไปตรวจงานจ้าง เพราะได้พิจารณารายงานการปฏิบัติงานของผู้ควบคุมงานแล้วเห็นว่า ไม่มีประเด็นข้อสงสัยตามข้อ ๔๘ (๒) ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุขององค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. ๒๕๓๘ แต่จากรายงานการปฏิบัติงานของผู้ควบคุมงานไม่มีการจดบันทึกเพื่อรายงานการ ปฏิบัติงานว่าในวันที่ผู้รับจ้างเข้าดาเนินการตามสัญญาจ้างมีรถบรรทุกขนดิน เข้ามาจานวนกี่คัน แต่ละคันบรรทุกดินจานวนกี่ลูกบาศก์เมตร เพราะการจดบันทึกและรายงานผลการปฏิบัติงานอย่างละเอียดย่อมทาให้รับทราบผล การปฏิบัติงานในแต่ละวันได้ว่าขณะนี้ได้ถมดินไปแล้วกี่ลูกบาศก์เมตร อันจะเป็นพยานหลักฐานอ้างอิงเพื่อทาการตรวจสอบจานวนดินในเบื้องต้นได้ว่า  การดาเนินงานของผู้รับจ้างตามสัญญาจ้างคืบหน้าและเป็นไปตามข้อกาหนดในสัญญา หรือไม่ ซึ่งหากผู้ฟ้องคดีใช้ความระมัดระวังในการตรวจสอบรายงานการปฏิบัติงานของผู้ ควบคุมงานก็จะเห็นข้อสงสัยในการรายงานการปฏิบัติงานและออกไปตรวจงานจ้าง เพื่อดูว่าการดาเนินงานเป็นไปตามแบบรูปรายการละเอียดและข้อกาหนดในสัญญาหรือ ไม่ ทั้งข้อเท็จจริงจากการตรวจสอบของคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทาง ละเมิดและสำนักงานโยธาธิการจังหวัดซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านก็เป็นหลัก ฐานยืนยันได้ชัดเจนว่าจานวนดินที่ถมไม่ครบตามสัญญาถือได้ว่าผู้รับจ้างไม่ ได้ปฏิบัติตามสัญญา การตรวจรับการจ้างของคณะกรรมการตรวจการจ้างจึงไม่เป็นไปตามระเบียบดังกล่าว เนื่องจากเป็นการตรวจรับการจ้างที่ไม่ถูกต้องครบถ้วนตามที่กาหนดไว้ในสัญญา และหากผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ไม่สามารถยืนยันปริมาณดินที่ถมถูกต้องตามสัญญา โดยหน้าที่แล้วก็ควรที่จะดาเนินการแจ้งให้ผู้เชี่ยวชาญเข้าตรวจสอบในการตรวจ รับงานจ้างร่วมได้ เพื่อป้องกันความเสียหายที่จะเกิดขึ้นแก่รัฐ แต่ผู้ฟ้องคดีมิได้ดาเนินการแต่อย่างใด  พฤติการณ์ของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นการกระทาที่ขาดความระมัดระวังและขาดการตรวจสอบที่ถูกต้องตามวิสัยและ พฤติการณ์ของบุคคลซึ่งปฏิบัติหน้าที่คณะกรรมการตรวจการจ้างที่จะต้องใช้ความ ระมัดระวังเช่นว่านั้นได้แต่หาได้ใช้ให้เพียงพอไม่ จึงเป็นการกระทาโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงทาให้ผู้ถูกฟ้องคดีได้รับความ เสียหาย จึงต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้ถูกฟ้องคดีตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และมาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙และเมื่อกรมบัญชีกลางเห็นว่า การคานวณจานวนที่ดินที่ขาดหายไปของสานักงานโยธาธิการจังหวัดโดยวัดขนาดของ พื้นที่และวัดความสูงต่าของดินเดิมกับดินถมโดยใช้กล้องระดับ อาจมีความคลาดเคลื่อนเนื่องจากดินมีการบดอัดไม่เท่ากันโดยคิดเป็นเงินสูงถึง ๒๑๒,๑๕๖ บาท อาจไม่เป็นธรรมแก่เจ้าหน้าที่ จึงให้คณะกรรมการตรวจการจ้างรับผิดร้อยละ ๖๐  ของความเสียหายตามที่คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดตรวจสอบ ความเสียหาย (๑๒๙,๑๖๔ บาท) โดยให้แต่ละคนรับผิดเป็นส่วนละเท่าๆ กัน อันเป็นการกาหนดค่าสินไหมทดแทนโดยคานึงถึงระดับความร้ายแรง   แห่งการกระทาและความเป็นธรรมแล้ว ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคาสั่งแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงินคน ละ๒๕,๘๓๒.๘๐ บาท จึงชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพำกษำศำลปกครองสูงสุดที่ อ. ๕๘๓-๕๘๔/๒๕๕๔)

                คดีนี้เป็นบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีให้กับหน่วยงานของรัฐและเจ้า หน้าที่ของรัฐโดยเฉพาะผู้ที่ทาหน้าที่เป็นกรรมการตรวจการจ้าง ซึ่งการที่กฎหมายกาหนดให้มีคณะกรรมการตรวจการจ้างก็โดยมีเจตนารมณ์ที่จะให้ การตรวจรับผลงานที่ผู้รับจ้างส่งมอบว่าถูกต้องสมบูรณ์ครบถ้วนตามแบบ รูปรายการละเอียดและข้อกาหนดในสัญญาอันเป็นประโยชน์ต่อราชการหรือไม่ คณะกรรมการตรวจรับงานจึงมีหน้าที่ตรวจสอบรายงานการปฏิบัติงานของผู้ควบคุม งานด้วยความละเอียดถี่ถ้วนและใช้ความระมัดระวังรอบคอบในการตรวจสอบรายงานการ ปฏิบัติงานของผู้ควบคุมงานและตรวจสอบงานจ้างให้เป็นไปตามแบบรูปรายการ ละเอียดและข้อกาหนดในสัญญา ดังนั้น คณะกรรมการตรวจการจ้างจึงไม่เพียงแต่ตรวจรายงานผลการปฏิบัติงานของผู้ควบคุม งานด้วยความละเอียดถี่ถ้วนเท่านั้น หากเห็นว่ารายงานมีข้อบกพร่องหรือมีข้อสงสัยจะต้องออกไปตรวจงานจ้างเพื่อดู ว่าการดาเนินงานของผู้รับจ้างเป็นไปตามรายละเอียดของสัญญาหรือข้อกาหนดใน สัญญาหรือไม่ นอกจากนี้ หากเห็นว่าไม่มีความเชี่ยวชาญในการตรวจสอบงาน ได้อย่างครบถ้วน ก็ควรจะดาเนินการเพื่อให้ผู้เชี่ยวชาญในเรื่องนั้นๆ เข้ามาตรวจสอบ เพราะการที่ราชการได้รับความเสียหายอันเนื่องมาจากการไม่ใช้ความระมัดระวัง และไม่ตรวจสอบงานจ้างด้วยความละเอียดรอบคอบตามวิสัยและพฤติการณ์การทา หน้าที่เป็นกรรมการตรวจการจ้าง ย่อมเป็นการกระทาโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงที่กรรมการตรวจการจ้างจะต้อง รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้า หน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙

ที่มา   นางสาวเบญญาภา ไชยคามี พนักงานคดีปกครองชานาญการ  กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสารสานักวิจัยและวิชาการ สานักงานศาลปกครอง , วารสารกรมประชาสัมพันธ์ คอลัมน์กฎหมายใกล้ตัว ฉบับเดือนตุลาคม ๒๕๕๕

การใช้ดุลพินิจออกคำสั่งย้ายข้าราชการ ... กรณีมีสาเหตุจากการร้องเรียน

               

การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการเป็นมาตรการภายในของฝ่ายปกครองและเป็นการใช้ อำนาจตามกฎหมายของผู้บังคับบัญชาในการคัดสรรหรือจัดบุคลากรเพื่อให้ปฏิบัติ งานในตำแหน่งหน้าที่ตามความเหมาะสมโดยคำนึงถึงเหตุผลความจำเป็นและประโยชน์ ของหน่วยงานเป็นสำคัญ และโดยทั่วไปการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการมีสองลักษณะคือการย้ายกรณีปกติหรือ ย้ายตามฤดูกาล และการย้ายกรณีพิเศษเพื่อประโยชน์ของราชการ สำหรับการแต่งตั้งโยกย้ายในกรณีปกติ ผู้มีอำนาจสามารถใช้อำนาจออกคำสั่งได้โดยไม่จำต้องปฏิบัติต่อสิทธิของคู่ กรณีในกระบวนการพิจารณาทางปกครองตามมาตรา ๓๐ วรรคสอง (๖) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบกับข้อ ๑ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่ก็จะต้องมีพยานหลักฐานและเหตุผลสนับสนุนเพียงพอประกอบการใช้ดุลพินิจสั่ง ย้ายด้วย

                  อย่างไรก็ตาม แม้กฎหมายจะให้อำนาจดุลพินิจกับผู้มีอำนาจในการออกคำสั่งย้ายข้าราชการผู้ใด ไปแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งอื่นก็ตาม (ซึ่งโดยปกติจะต้องย้ายไปแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในระดับเดียวกัน แต่บางกรณีก็อาจย้ายไปแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในระดับที่ต่ำกว่าเดิมได้ เมื่อได้รับอนุมัติจากองค์กรกลางในการบริหารงานบุคคลของข้าราชการนั้นๆ แต่ต้องเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนด) แต่มิได้หมายความว่าผู้มีอำนาจจะสามารถใช้อำนาจได้ตามอำเภอใจและโดยเฉพาะการ ย้ายที่มีสาเหตุมาจากการร้องเรียนกล่าวหาว่า ข้าราชการผู้นั้นปฏิบัติงานบกพร่อง ไม่เป็นที่ยอมรับของผู้ใต้บังคับบัญชา ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของงานต่ำ ถูกร้องเรียนในเรื่องการบริหารงานและการเงินบ่อยครั้ง มีพฤติกรรมทำให้เจ้าหน้าที่ขาดขวัญและกำลังใจในการทำงานนั้นผู้มีอำนาจจะ ต้องใช้อำนาจอย่างไร? สามารถใช้ดุลพินิจออกคำสั่งย้ายได้ดังเช่นการแต่งตั้งโยกย้ายในกรณีปกติได้ หรือไม่ ?
                คดีตัวอย่างที่จะนำมาเป็นอุทาหรณ์ในคอลัมน์กฎหมายใกล้ตัวฉบับนี้ เป็นเรื่องของข้าราชการที่ดำรงตำแหน่งเจ้าหน้าที่บริหารงานสาธารณสุข ๖ สาธารณสุขกิ่งอำเภอ ป. รักษาราชการแทนสาธารณสุขอำเภอ บ.ถูกร้องเรียนว่า ไม่มีวุฒิภาวะในการบริหารงาน ขาดภาวะผู้นำ ไม่เป็นที่ยอมรับของผู้ใต้บังคับบัญชาและผู้บังคับบัญชาได้ว่ากล่าวตักเตือน แล้วหลายครั้ง หลังจากที่มีการสืบสวนหาข้อเท็จจริงแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดี (ผู้ว่าราชการจังหวัดอุดรธานี)จึงออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีไปปฏิบัติหน้าที่ ที่กลุ่มงานอนามัยสิ่งแวดล้อมและอาชีวอนามัย สำนักงานสาธารณสุขจังหวัดโดยใช้อำนาจทางการบริหารตามมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ โดยไม่ได้ลดระดับหรือเงินเดือนของผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด
              ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าไม่ได้รับความเป็นธรรมและเป็นการย้ายลดตำแหน่ง เพราะตำแหน่งเดิมเป็นตำแหน่งผู้บริหาร แต่ต้องย้ายไปทำงานในตำแหน่งวิชาการ มีลักษณะเป็นลงโทษผู้กระทำผิดต่อหน้าที่ราชการ หลังจากมีหนังสือร้องเรียนขอความเป็นธรรมต่อทางจังหวัดและสำนักงานปลัด กระทรวงสาธารณสุขแล้ว ได้นำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งย้าย ดังกล่าว  คำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีไปปฏิบัติหน้าที่ (ย้าย) ที่กลุ่มงานอนามัยสิ่งแวดล้อมและอาชีวอนามัยสำนักงานสาธารณสุขจังหวัด ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ?
             ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ตามมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินพ.ศ. ๒๕๓๔ และมาตรา ๕๒ วรรคหนึ่ง (๗) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจออกคำสั่งให้ข้าราชการซึ่งปฏิบัติหน้าที่ใน ราชการบริหารส่วนภูมิภาคในเขตจังหวัดปฏิบัติหน้าที่อย่างหนึ่งอย่างใดหรือ ออกคำสั่งย้ายข้าราชการดังกล่าว โดยคำนึงถึงประโยชน์ของทางราชการและการบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปอย่างมี ประสิทธิภาพ แต่การใช้อำนาจต้องตั้งอยู่บนความเป็นธรรมในการบริหารงานบุคคลตามระบบ คุณธรรมโดยต้องเป็นการใช้ดุลพินิจอย่างเหมาะสมหรือเป็นดุลพินิจโดยชอบ โดยคำนึงถึงประสิทธิภาพและประโยชน์ของทางราชการที่จะได้รับในการดำเนินการ บริการสาธารณะ และขวัญกำลังใจของข้าราชการประกอบกัน  ซึ่งการสั่งให้ข้าราชการไปปฏิบัติหน้าที่อย่างหนึ่งอย่างใดหรือการย้ายข้า ราชการ ย่อมมีผลกระทบต่อข้าราชการผู้นั้นทั้งในทางที่เป็นประโยชน์ คือ ข้าราชการผู้นั้นพึงพอใจ หรือในลักษณะที่เข้าใจว่าถูกลงโทษ ถูกกลั่นแกล้ง หรือไม่ได้รับความเป็นธรรม และโดยปกติการออกคำสั่งย้ายข้าราชการ ผู้ออกคำสั่งสามารถพิจารณาออกคำสั่งได้โดยไม่จำเป็นต้องให้ข้าราชการผู้นั้น มีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน แต่กรณีดังกล่าวหมายถึง กรณีแต่งตั้งโยกย้ายตามปกติโดยมีพยานหลักฐานและเหตุผลสนับสนุนที่เพียงพอ ประกอบในการใช้ดุลพินิจสั่งย้าย แต่มิใช่หมายความรวมถึงการแต่งตั้งโยกย้ายที่มีสาเหตุจากการร้องเรียนกล่าว หาการปฏิบัติงานของข้าราชการซึ่งเป็นกรณีโยกย้ายที่ไม่ปกติ การใช้อำนาจในการพิจารณาสั่งย้ายต้องเป็นการใช้อำนาจโดยชอบ มีพยานหลักฐานหรือเหตุผลสนับสนุนที่เพียงพอและก่อนมีคำสั่งย้าย ผู้มีอำนาจในการออกคำสั่งจะต้องพิจารณาให้ความเป็นธรรมเมื่อข้อเท็จจริงฟัง ได้ว่า คณะกรรมการเพื่อพิจารณาความเหมาะสมตามคำสั่ง อ.ก.พ. จังหวัดได้ประชุมพิจารณาการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการสาธารณสุขอำเภอในปี ๒๕๔๔ เห็นชอบให้ย้ายผู้ฟ้องคดี โดยให้เหตุผลว่า เพื่อความเหมาะสม ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีคำสั่ง ให้ผู้ฟ้องคดีไปปฏิบัติราชการที่กลุ่มงานอนามัยสิ่งแวดล้อมและอาชีวอนามัย  สำนักงานสาธารณสุขจังหวัด หลังจากที่ผู้ฟ้องคดีร้องเรียนขอความเป็นธรรมต่อทางจังหวัดและสำนักงานปลัด กระทรวงสาธารณสุข นายแพทย์สาธารณสุขจังหวัดได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสืบสวนข้อเท็จจริง และรายงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข ผู้ตรวจราชการกระทรวงสาธารณสุขและผู้ถูกฟ้องคดี สรุปว่า ผู้ฟ้องคดีบริหารงานบกพร่อง มีปัญหาเรื่องการเงิน และมีปัญหาด้านมนุษยสัมพันธ์และการประสานงาน โดยนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัด มีคำสั่งในท้ายบันทึกรายงานให้ตักเตือนและให้ปรับปรุงการทำงานและปรับปรุง ตัวโดยให้เวลา ๒ สัปดาห์และคอยติดตามประเมินผลจากบุคลากรของกิ่งอำเภอ ป. ประกอบกับนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัดคนเดิมในฐานะประธานคณะกรรมการพิจารณาการ แต่งตั้งโยกย้ายสาธารณสุขอำเภอในปี ๒๕๔๔ ได้ชี้แจงข้อเท็จจริงต่อนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัดคนปัจจุบันว่ากรณีโยกย้าย ผู้ฟ้องคดีมาประจำที่กลุ่มงานอนามัยสิ่งแวดล้อมและอาชีวอนามัย มีเหตุผลคือผู้ฟ้องคดีไม่มีวุฒิภาวะในการบริหารงาน ขาดภาวะผู้นำ ไม่เป็นที่ยอมรับของผู้ใต้บังคับบัญชาส่วนใหญ่ ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของงานในหน้าที่รับผิดชอบต่ำ ถูกร้องเรียนตลอดเวลาในเรื่องการบริหารงานและการเงินการคลัง ผู้บังคับบัญชาได้ว่ากล่าวตักเตือนแล้วหลายครั้งและให้โอกาสย้ายไปปฏิบัติ งานในตำแหน่งสาธารณสุขอำเภออื่นมาแล้ว ๑ ครั้ง ในปีงบประมาณ ๒๕๔๓  แต่ไม่มีการปรับปรุงตนเองในช่วง ๑ ปี ที่ผ่านมาและเจ้าหน้าที่บริหารงานสาธารณสุข รวม ๑๒ คน ร้องเรียนว่าได้รับความเดือดร้อนจากพฤติกรรมของผู้ฟ้องคดีจนทำให้เจ้า หน้าที่ขาดขวัญและกำลังใจในการปฏิบัติงานการย้ายผู้ฟ้องคดี จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ผู้ฟ้องคดีได้ปรับปรุงวุฒิภาวะด้านบริหารและปรับ ปรุงประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน ตลอดจนเพื่อแก้ไขปัญหาความวุ่นวาย การขาดขวัญกำลังใจ และความระส่ำระสายภายในองค์กร แม้ว่าการให้ผู้ฟ้องคดีไปปฏิบัติหน้าที่ในครั้งนี้ อาจเป็นการลดบทบาทหน้าที่ความรับผิดชอบของผู้ฟ้องคดีจากตำแหน่งบริหารซึ่งมี อำนาจหน้าที่ความรับผิดชอบที่ชัดเจนตามกฎหมาย มาปฏิบัติงานประจำที่กลุ่มงานอนามัยสิ่งแวดล้อมและอาชีวอนามัย โดยไม่มีอัตราตำแหน่งที่เทียบเท่ากันรองรับและจะมีหน้าที่ความรับผิดชอบ อย่างใดก็ขึ้นอยู่กับหัวหน้ากลุ่มงานหรือผู้บังคับบัญชาจะมีการมอบหมายก็ตาม แต่ถือได้ว่านายแพทย์สาธารณสุขจังหวัด ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาได้ให้โอกาสผู้ฟ้องคดีแทนการลงโทษทางวินัย ซึ่งถือเป็นแนวทางหนึ่งในการพัฒนาบุคลากร อันเป็นหน้าที่ของผู้บังคับบัญชาตามมาตรา ๙๙ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ โดยการพัฒนาให้ผู้ใต้บังคับบัญชามีวินัย ป้องกันมิให้ผู้ใต้บังคับบัญชากระทำผิดวินัย รวมทั้งขจัดเหตุที่อาจก่อให้เกิดการกระทำผิดวินัยในเรื่องที่อยู่ในวิสัยที่ จะดำเนินการป้องกันตามสมควรแก่กรณีได้ การว่ากล่าวตักเตือนและการย้ายผู้ฟ้องคดี จึงถือเป็นมาตรการป้องกันการกระทำผิดวินัยที่ผู้บังคับบัญชามีอำนาจกระทำได้ โดยชอบอีกด้วยดังนั้น จึงเป็นการใช้ดุลพินิจโดยชอบ คำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีไปปฏิบัติหน้าที่ (ย้าย) ที่กลุ่มงานอนามัยสิ่งแวดล้อมและอาชีวอนามัย สำนักงานสาธารณสุขจังหวัด จึงชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่อ. ๓๗๙/๒๕๕๔)
           การบริหารกิจการภาครัฐที่ดีต้องมุ่งประโยชน์ของประชาชนเป็นสำคัญ การใช้อำนาจของผู้มีอำนาจจึงจำเป็นต้องยึดหลักธรรมาภิบาล (Good governance) บนพื้นฐานของความเป็นธรรมในการบริหารงานบุคคลตามระบบคุณธรรม แม้กฎหมายจะให้เป็นอำนาจดุลพินิจแก่ผู้มีอำนาจในการออกคำสั่งย้ายข้าราชการ ได้ แต่การใช้ดุลพินิจมีเจตนารมณ์เพียงเพื่อที่จะให้ผู้มีอำนาจสามารถปรับใช้ข้อ กฎหมายกับข้อเท็จจริงและเจตนารมณ์ของกฎหมายที่เกิดขึ้นได้ทุกกรณีและเลือก ทางเลือกหลายทางเลือกที่ล้วนแล้วแต่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งเป็นทางเลือกที่เหมาะสมและจำเป็น สามารถดำเนการทางปกครองให้บรรลุตามเจตนารมณ์ได้เท่านั้น มิได้ให้ใช้อำนาจตามอำเภอใจ
          คดีนี้เป็นบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการและตัวอย่างที่ดีสำหรับผู้มีอำนาจใช้ ดุลพินิจออกคำสั่งย้ายข้าราชการ โดยเฉพาะกรณีการย้ายข้าราชการที่มีสาเหตุจากการร้องเรียนว่า จะต้องใช้ดุลพินิจอย่างเหมาะสมโดยแสวงหาข้อเท็จจริงและพินิจพิเคราะห์ข้อ เท็จจริงพยานหลักฐานอย่างรอบคอบและรอบด้านและออกคำสั่งโดยมีเหตุผลสนับสนุน ที่เพียงพอซึ่งนอกจากจะคำนึงถึงประสิทธิภาพและประโยชน์ของทางราชการและขวัญ กำลังใจของข้าราชการประกอบกันแล้วยังจะต้องพิจารณาให้ความเป็นธรรมกับผู้ถูก ย้ายโดยไม่ใช้อำนาจโดยมีอคติ ลำเอียง กลั่นแกล้งหรือเป็นไปในลักษณะการลงโทษ ...

ที่มา   นายนิรัญ อินดร พนักงานคดีปกครองชำนาญการ  กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสารสำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง , วารสารกรมประชาสัมพันธ์ คอลัมน์กฎหมายใกล้ตัว ฉบับเดือนมิถุนายน ๒๕๕๕

การย้ายข้าราชการกับความจำเป็นที่ต้องออกคำสั่งย้าย

          

การย้ายข้าราชการเป็นอานาจดุลพินิจของผู้มีอานาจเพื่อให้การบริหารราชการของ หน่วยงานราชการนั้นๆ เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผลสูงสุด ทั้งยังเป็นการเปิดโอกาสให้ข้าราชการในองค์กรราชการได้มีโอกาสพัฒนาความรู้ ความสามารถอันจะเป็นประโยชน์ต่องานราชการ และโดยหลักการย้ายข้าราชการจะต้องให้ย้ายไปดารงตาแหน่งในระดับเดียวกัน แต่บางกรณีอาจย้ายไปแต่งตั้งให้ดารงตาแหน่งในระดับที่ต่ากว่าเดิม ซึ่งจะต้องได้รับอนุมัติจากองค์กรกลางในการบริหารงานบุคคลของข้าราชการนั้นๆ ตามที่กฎหมายกาหนดหรือได้รับความยินยอมจากข้าราชการนั้น ซึ่งโดยทั่วไปการย้ายข้าราชการจะมี ๒ ลักษณะ คือ การย้ายในกรณีปกติ (หรือย้ายตามฤดูกาล) โดยในรอบ ปีหนึ่งๆ หน่วยงานราชการหลายๆ แห่งจะมีการสารวจความต้องการของบุคลากรในองค์กรที่ประสงค์จะขอย้ายหรือ ผู้มีอานาจใช้อานาจของตนฝ่ายเดียวพิจารณาความเหมาะสมและความจาเป็นเพื่อ ประโยชน์ของราชการ และการย้ายกรณีพิเศษ (หรือการย้ายนอกฤดูกาล) เช่น การย้ายเพื่อแก้ปัญหาการบริหารงานบุคคล เป็นต้น
                       อย่างไรก็ดี ไม่ว่าจะเป็นการย้ายในกรณีปกติหรือการย้ายในกรณีพิเศษ หลักการสาคัญที่ผู้มีอานาจจะต้องตระหนักและระมัดระวังก็คือ การใช้อานาจในการบริหารงานบุคคลตามระบบคุณธรรมและการใช้ “อานาจดุลพินิจ” อย่างถูกต้องและชอบด้วยกฎหมาย เพราะแม้กฎหมายจะเปิดโอกาสให้ผู้มีอานาจสามารถเลือกตัดสินใจได้อย่างอิสระก็ ตาม แต่ก็มิได้หมายความว่าผู้มีอานาจจะใช้อานาจนั้นตามอาเภอใจหรือโดยไม่มีขอบ เขต แต่การใช้ดุลพินิจจะต้องคานึงถึงความเหมาะสม ความจาเป็น และความได้สัดส่วนระหว่างประโยชน์สาธารณะและความเสียหายของเอกชน ที่เกี่ยวข้องประกอบกัน

                    คดีปกครองที่จะยกมาเป็นอุทาหรณ์ในคอลัมน์กฎหมายใกล้ตัวฉบับนี้ นอกจากจะสอดคล้อง กับบรรยากาศการย้ายข้าราชการในรอบปกติของหน่วยงานของรัฐหลายๆ แห่งแล้ว ยังจะเป็นบรรทัดฐานที่ดีสาหรับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ รวมทั้งผู้มีอานาจในการออกคาสั่งย้ายข้าราชการทั้งในรอบการย้ายปกติและการ ย้าย ในกรณีพิเศษให้มีการใช้อานาจอย่างถูกต้องและเป็นธรรมต่อข้าราชการผู้ถูกย้าย และเกิดประโยชน์ต่อราชการอย่างแท้จริง
                  เรื่องที่ ๑ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (อธิบดีกรมที่ดิน) มีคาสั่งย้ายผู้ฟ้องคดีจากตาแหน่งเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดกาญจนบุรี (เจ้าหน้าที่บริหารงานที่ดิน ๘) ไปดารงตาแหน่งผู้อานวยการส่วนคุ้มครองที่ดินของรัฐ (นักวิชาการที่ดิน ๘) ซึ่งเป็นตาแหน่งเทียบเท่าเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดสาขาหรือเทียบเท่าหัวหน้า ฝ่าย เนื่องจากประชาชนได้ร้องเรียน การปฏิบัติหน้าที่ในการให้บริการเกี่ยวกับการจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมของ เจ้าหน้าที่สานักงานที่ดินจังหวัด โดยให้เหตุผลว่าเพื่อแก้ไขปัญหาในทางบริหาร เพื่อลดกระแสความกดดันจากมวลชนที่ร้องเรียน และผู้ฟ้องคดีเป็นผู้มี ความเหมาะสมทั้งความรู้ความสามารถและความเชี่ยวชาญงานด้านคุ้มครองที่ดินของ รัฐ ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่า มิได้กระทาผิดและมิได้เป็นการร้องเรียนเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ ทั้งยังเป็นการออกคาสั่งย้ายนอกฤดูกาลโดยไม่มีเหตุผลและเป็นการเลือกปฏิบัติ จึงฟ้องขอให้ศาลมีคาพิพากษาหรือคาสั่งเพิกถอนคาสั่งย้าย
                   ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ตาแหน่งนักวิชาการที่ดิน ๘ ส่วนคุ้มครองที่ดินของรัฐว่างลง เป็นระยะเวลากว่า ๔ เดือน โดยไม่ได้แต่งตั้งผู้ที่เหมาะสมมาดารงตาแหน่ง มีเพียงหัวหน้ากลุ่มคุ้มครองที่ดินของรัฐ เป็นผู้รักษาการในตาแหน่งแทน หากตาแหน่งดังกล่าวมีงานสาคัญค้างอยู่หลายเรื่อง และจาเป็นต้องแต่งตั้งผู้มีความรู้ความสามารถ มีประสบการณ์และความชานาญในด้านการคุ้มครองที่ดินของรัฐมาดารงตาแหน่ง ก็ควรจะต้องรีบแต่งตั้งบุคคลอื่นที่มีคุณสมบัติเข้ามาดารงตาแหน่งโดยเร็ว และควรจะแต่งตั้งบุคคลที่ยังคงเหลือระยะเวลารับราชการ ก่อนเกษียณอีกอย่างน้อย ๒ ปี มาดารงตาแหน่งเพื่อให้สามารถปฏิบัติงานตามภารกิจให้สาเร็จลุล่วง มิใช่แต่งตั้งผู้ฟ้องคดีซึ่งมีระยะเวลารับราชการเหลืออีกเพียง ๗ เดือน ก็จะเกษียณอายุราชการแล้ว ซึ่งอาจจะไม่สามารถปฏิบัติงาน ตามภารกิจได้เต็มความรู้ความสามารถและอย่างต่อเนื่อง อีกทั้งเมื่อผู้ฟ้องคดีได้เกษียณอายุราชการไปแล้วเกือบ ๓ เดือน ก็ยังไม่มีการแต่งตั้งบุคคลใดมาดารงตาแหน่งนี้แทน และการออกคาสั่งย้ายยังมีลักษณะที่รวบรัดและใช้เวลาด้วยความรวดเร็ว ทั้งๆ ที่ได้ปล่อยให้ตาแหน่งที่จะแต่งตั้งว่างมานานกว่า ๔ เดือน เหตุผลในการสั่งย้ายของผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นเหตุผลที่ไม่อาจรับฟังได้ คาสั่งย้ายผู้ฟ้องคดีจึงเป็นคาสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๔๑๔/๒๕๕๓)
                เรื่องที่ ๒ คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (ผู้ว่าราชการจังหวัดนครราชสีมา) มีคาสั่งย้ายผู้ฟ้องคดีจากนักวิชาการส่งเสริมการเกษตร ๖ ว ซึ่ง ก.พ. กาหนดตาแหน่งเป็น ๗ ว ไปเป็นนักวิชาการส่งเสริมการเกษตร ๖ ว สานักงานเกษตรอาเภอโชคชัย ที่ ก.พ. ไม่ได้กาหนดตาแหน่งเป็น ๗ ว โดยให้เหตุผลว่าเป็นการย้ายเพื่อปรับโครงสร้างใหม่ของกรมส่งเสริมการเกษตร ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคาสั่งย้ายดังกล่าวเป็นคาสั่งที่ไม่เป็นธรรมและจงใจกลั่น แกล้งผู้ฟ้องคดีทาให้ผู้ฟ้องคดีเสียสิทธิในความเจริญก้าวหน้าในหน้าที่ ราชการ จึงฟ้องขอให้ศาลมีคาพิพากษาหรือคาสั่งให้เพิกถอนคาสั่งย้ายและสั่งให้ผู้ ฟ้องคดีกลับมาทางานที่เดิม
               ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการพัฒนาบุคลากรของสานักงานเกษตรจังหวัดนครราชสีมา เพื่อให้เป็นไปตามแนวทางการบริหารกรมส่งเสริมการเกษตรฯ และการบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ ให้มีอานาจหน้าที่ประการหนึ่ง คือ พิจารณาโยกย้ายข้าราชการเพื่อเสนอผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณาความดีความชอบ หรือลงโทษทางวินัย ฯลฯ โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ (เกษตรจังหวัดนครราชสีมา) เป็นประธานกรรมการ และเนื่องจากกรมส่งเสริมการเกษตรได้มีคาสั่งเลื่อน แต่งตั้ง โยกย้าย และยุบเลิกหลายตาแหน่ง ทาให้มีตาแหน่งว่าง ประกอบกับข้าราชการหลายคนที่สานักงานเกษตรจังหวัดปฏิบัติงานไม่ตรงตามโครง สร้างกลุ่มงาน/ฝ่าย ซึ่งปัจจุบันการประเมินผลสัมฤทธิ์ของงานทั้งกรมส่งเสริมการเกษตรและจังหวัด มีการประเมินองค์รวมเกี่ยวกับงานที่มี การรับรองการปฏิบัติงานโครงการ ฉะนั้น ข้าราชการทุกคนจะมีผลงานเป็นตัวชี้วัด ซึ่งบางงานจะต้องคัดเลือกตัวบุคคลที่มีศักยภาพ สามารถปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยยึดถือประโยชน์ของทางราชการเป็นหลัก เมื่อคณะอนุกรรมการฯ มีมติย้ายผู้ฟ้องคดีและข้าราชการอีก ๑๐ รายเสนอต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งต่อมาได้มีคาสั่งย้ายผู้ฟ้องคดีไปดารงตาแหน่งนักวิชาการส่งเสริมการ เกษตร ๖ ว สานักงานเกษตรอาเภอโชคชัย จึงเห็นได้ว่าการพิจารณาแต่งตั้งโยกย้ายผู้ฟ้องคดีตามคาสั่งดังกล่าว เป็นการใช้อานาจของผู้บังคับบัญชาที่สามารถกระทาได้ในการเลือกสรรหรือจัดหา บุคลากรเพื่อปฏิบัติหน้าที่ตามที่เห็นสมควร ซึ่งเป็นการบริหารงานบุคคลภายในหน่วยงานฝ่ายปกครอง เพื่อความเหมาะสมและประโยชน์ของทางราชการ และไม่ปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองกระทาการอันมีลักษณะเป็น การกลั่นแกล้งผู้ฟ้องคดี หรือกระทาการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด ดังนั้น คาสั่งย้ายผู้ฟ้องคดีจึงเป็นคาสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าไม่สามารถขอประเมินเพื่อแต่งตั้งให้ดารงตาแหน่ง ระดับ ๗ ว ได้ ปรากฏว่าเหตุที่ผู้ฟ้องคดีมิได้รับการพิจารณา ส่วนหนึ่งเกิดจากผู้ฟ้องคดีไม่ได้ดาเนินการจัดส่งข้อมูลบุคคลและผลงานตามที่ หน่วยงานกาหนด ผู้ฟ้องคดีจึงมิได้เสียสิทธิในความเจริญก้าวหน้าในหน้าที่ราชการแต่อย่างใด (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๑๙๗/๒๕๕๕)
               จากคดีทั้งสองข้างต้นเป็นตัวอย่างที่ดีสาหรับการใช้อานาจออกคาสั่งย้ายข้า ราชการ โดยผู้มีอานาจจะต้องพิจารณาบนฐานข้อมูลหรือข้อเท็จจริงที่ชัดเจนและเคร่ง ครัดว่ามีเหตุผลความจาเป็นจะต้องย้ายข้าราชการผู้นั้นเพียงใด เป็นไปเพื่อประโยชน์ของทางราชการอย่างไร การย้ายมีความเหมาะสมกับการปฏิบัติงานในตาแหน่งหน้าที่นั้นอย่างไร ซึ่งไม่เพียงแต่จะต้องพิจารณาจากความรู้ ความสามารถ ประสบการณ์ ความประพฤติ และความเหมาะสมกับหน้าที่ความรับผิดชอบและลักษณะงานของตาแหน่งที่กฎหมายกาหน ดไว้เท่านั้น หากแต่ยังต้องพิจารณาถึงความเหมาะสม และความจาเป็นว่าการออกคาสั่งนั้นสามารถทาให้เจตนารมณ์หรือวัตถุประสงค์ของ การย้ายเพื่อประโยชน์ของราชการลุล่วงเป็นจริงขึ้นมาได้ (หลักความเหมาะสมหรือหลักความสมเหตุสมผล) และจะต้องกระทาเท่าที่จาเป็นแก่การดาเนินงานให้เป็นไปตามเจตนารมณ์หรือวัตถุ ประสงค์ของกฎหมาย โดยมีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิและเสรีภาพของข้าราชการน้อยที่สุด (หลักความจาเป็น) ทั้งจะต้องเกิดประโยชน์ต่อสาธารณะมากกว่าความเสียหายที่เอกชนจะได้รับ (หลักความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบ) ด้วย การออกคาสั่งที่ไม่สามารถทาให้บรรลุเจตนารมณ์หรือวัตถุประสงค์ของกฎหมาย หรือเป็นการจากัดสิทธิและเสรีภาพของข้าราชการเกินขอบเขตแห่งความจาเป็น ย่อมเป็นคาสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายที่ศาลปกครองมีอานาจในการเพิกถอนคาสั่ง นั้นได้

ที่มา นางสาวนิตา บุณยรัตน์ พนักงานคดีปกครองชานาญการ  กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสารสานักวิจัยและวิชาการ สานักงานศาลปกครอง วารสารกรมประชาสัมพันธ์ คอลัมน์กฎหมายใกล้ตัว ฉบับเดือนตุลาคม ๒๕๕๕๒

สร้างรั้วริมถนนสาธารณะโดยไม่ได้รับอนุญาต…ต้องรื้อ!

           

             คดีปกครองที่จะนำมาเล่าสู่กันฟังฉบับนี้ เป็นเรื่องของผู้ประกอบกิจการร้านค้าริมถนนซอย ใช้ประโยชน์จากถนนซอยจนทำให้ประชาชนผู้สัญจรไป-มาได้รับความเดือดร้อน ซึ่งโดยปกติแม้ว่าประชาชนทุกคนจะมีสิทธิ์ที่จะใช้ประโยชน์ในถนนซอย ซึ่งเป็นที่สาธารณะหรือทางสาธารณะร่วมกันได้ก็ตาม แต่การใช้ประโยชน์นั้นจะต้องไม่เป็นเหตุทำให้ผู้อื่นใช้ประโยชน์ได้น้อยลง

             เรื่องราวของคดีนี้เกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดีได้ขออนุญาตใช้ถนนด้านข้างของ อาคารร้านค้าที่เป็นทางเข้า-ออกซอย เพื่อใช้วางกองวัสดุก่อสร้างและสร้างรั้วสังกะสีเพื่อป้องกันอันตรายจากการ ปรับปรุงอาคารร้านค้า ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดี (นายกเทศมนตรี) มีคำสั่งอนุญาตเป็นเวลา 15 วัน ต่อมามีผู้ร้องเรียนว่าไม่สามารถใช้ถนนซอยสัญจรไป-มาได้ตามปกติ ผู้ถูกฟ้องคดีเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ยื่นคำขอต่อการอนุญาตใช้ที่สาธารณะ จึงมีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนรั้วสังกะสีและขนย้ายกองวัสดุก่อสร้างออก จากถนนซอย แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ดำเนินการใดๆ จนกระทั่งผู้ถูกฟ้องคดีใช้อำนาจทำการรื้อถอนรั้วสังกะสีและขนย้ายกองวัสดุ ก่อสร้างออกจากบริเวณดังกล่าว หลังจากนั้นได้มีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีชำระค่าปรับและค่าใช้จ่ายในการดำเนิน การ และมีหนังสือแจ้งเตือนผู้ฟ้องคดีอีกสองครั้ง

                   ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องขอให้ศาลปกครองพิพากษาเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว โดยอ้างว่า ถนนซอยดังกล่าวเป็นถนนส่วนบุคคล และการก่อสร้างรั้วก็เพื่อความปลอดภัยจากการปรับปรุงอาคาร คำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีชำระค่าปรับและค่าใช้จ่ายในการรื้อถอนรั้วและขนย้าย วัสดุก่อสร้าง ย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย

                  ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจสั่งให้ผู้ฟ้องคดี รื้อรั้วสังกะสีและขนย้ายกองวัสดุก่อสร้างที่ผู้ฟ้องคดีทำขึ้นได้หรือไม่? พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.2535 มาตรา 4 ได้นิยามคำว่า “ที่สาธารณะ” ว่าให้หมายความรวมถึงถนน อันได้แก่ ทางเดินรถ ทางเท้า ตามกฎหมายว่าด้วยการจราจรทางบก และตรอก ซอย หรือถนนส่วนบุคคลซึ่งเจ้าของยินยอมให้ประชาชนใช้เป็นทางสัญจรด้วย และตามมาตรา 19 และมาตรา 39 ห้ามมิให้ผู้ใดติดตั้ง วาง หรือกองวัตถุใดๆ บนถนนหรือในที่สาธารณะ เว้นแต่เป็นบริเวณที่พนักงานเจ้าหน้าที่ประกาศโดยความเห็นชอบของเจ้าพนักงาน จราจร หรือได้รับหนังสืออนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ หรือเป็นการกระทำของหน่วยงานราชการ หรือเป็นการวางไว้เพียงชั่วคราว ซึ่งหากมีการฝ่าฝืน พนักงานเจ้าหน้าที่ย่อมมีอำนาจสั่งให้ปลดหรือรื้อถอนภายในเวลาที่กำหนดได้ และถ้าผู้นั้นละเลยหรือเพิกเฉยไม่ปฏิบัติตาม มาตรา 46 แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน ได้ให้อำนาจพนักงานเจ้าหน้าที่ในการจัดทำหรือมอบหมายให้ผู้อื่นจัดการปรับ ปรุงสิ่งที่เป็นความผิดมิให้ปรากฏอีกต่อไป เพื่อให้เกิดความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อย โดยให้ผู้กระทำความผิดชดใช้ค่าใช้จ่ายตามที่ได้ใช้จ่ายไปจริง

                 ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า แม้ว่าถนนซอยจะเป็นส่วนหนึ่งของที่ดินมีโฉนดที่เอกชนเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ ก็ตาม แต่การที่ประชาชนที่อาศัยอยู่ในบริเวณถนนซอยดังกล่าวและผู้ประกอบอาชีพขับรถ โดยสารประจำทางได้ใช้ถนนซอยในการสัญจรไป-มาเป็นเวลา 20 ปี ถึง 50 ปี โดยไม่มีผู้ใดโต้แย้ง อีกทั้งผู้ฟ้องคดียังเคยได้รับอนุญาตให้ใช้ถนนซอยเพื่อวางวัสดุก่อสร้างใน ลักษณะเกะกะหรือกีดขวางเป็นการชั่วคราวเป็นเวลา 15 วัน และได้ชำระค่าธรรมเนียมการใช้ที่สาธารณะตามอัตราที่เทศบาลประกาศกำหนดไว้ ถนนซอยที่ผู้ฟ้องคดีก่อสร้างรั้วและวางวัสดุก่อสร้างจึงถือเป็นที่สาธารณะ ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.2535 ซึ่งต้องห้ามมิให้ผู้ใดติดตั้งหรือวางสิ่งใดในบริเวณดังกล่าว เว้นแต่ได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่

          ดังนั้น การที่ผู้ฟ้องคดีไม่ยื่นคำขอต่อการอนุญาตใช้ที่สาธารณะและไม่ดำเนินการรื้อ ถอนรั้วสังกะสีบริเวณถนนซอย ภายหลังที่การอนุญาตชั่วคราวได้สิ้นสุดลง เป็นเหตุให้ผู้ประกอบการรถโดยสารประจำทางและราษฎรในชุมชนซอยได้รับความเดือด ร้อนจากการจราจรที่ติดขัด จึงเป็นการกระทำที่ต้องห้ามและเป็นความผิด ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจที่จะสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนรั้วสังกะสีและขน ย้ายวัสดุก่อสร้างได้ตามมาตรา 19 และมาตรา 39 แห่งพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.2535

            ประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อไป ก็คือ ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจรื้อถอนรั้วสังกะสีและขนย้ายกองวัสดุก่อสร้าง และมีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าใช้จ่ายในการดำเนินการได้หรือไม่? ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อผู้ฟ้องคดีไม่ปฏิบัติตามคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ให้รื้อถอนรั้วและขน ย้ายกองวัสดุก่อสร้าง ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีอำนาจตามมาตรา 46 แห่งพระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.2535 ทำการรื้อรั้วสังกะสีและขนย้ายกองวัสดุก่อสร้างออกไปจากถนนซอย และมีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีชำระค่าปรับและชดใช้ค่าใช้จ่ายในการดำเนินการดัง กล่าว รวมทั้งมีหนังสือแจ้งเตือนการชำระค่าปรับและค่าใช้จ่ายได้ ดังนั้น การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว(คำพิพากษาศาล ปกครองสูงสุดที่ อ. 6/2556)

           คดีนี้เป็นอุทาหรณ์ที่ดีสำหรับประชาชนทั่วไปว่า การที่บุคคลใดจะใช้ประโยชน์จากที่สาธารณะอันมีผลกระทบต่อสิทธิในการใช้ ประโยชน์ในที่สาธารณะของประชาชนคนอื่นๆ จนทำให้ไม่สามารถใช้ประโยชน์หรือใช้ประโยชน์ได้น้อยลงนั้น หากกฎหมายได้กำหนดหลักเกณฑ์ ขั้นตอนหรือวิธีการให้ต้องดำเนินการอย่างใดๆ แล้ว ก็จำเป็นที่จะต้องปฏิบัติตามกฎหมายนั้นอย่างเคร่งครัด เพื่อมิให้การใช้สิทธิของตนส่งผลกระทบต่อสิทธิของผู้อื่นมากเกินความจำเป็น ครับ!

ที่มา   นายปกครอง  , หนังสือพิมพ์ บ้านเมือง  วันพฤหัสบดีที่ 20 มีนาคม พ.ศ. 2557