ตามประกาศคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบล หรือ พนักงานเทศบาล หรือ ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด ( ต่อไปจะเรียกว่า คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด ) เรื่อง มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับวินัยและการรักษาวินัย และการดำเนินการทางวินัย ของแต่ละจังหวัดนั้น สรุปได้ว่า ในกรณีที่คณะกรรมการสอบสวนทางวินัยหรือนายกฯ แล้วแต่กรณี เห็นว่าพนักงานส่วนท้องถิ่นผู้ใดกระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรงสมควรลงโทษปลดออกหรือไล่ออก ให้นายกฯ เสนอคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด เพื่อส่งเรื่องให้คณะอนุกรรมการพิจารณาการดำเนินการทางวินัยและการให้ออกจากราชการเพื่อพิจารณาทำความเห็น และเมื่อคณะอนุกรรมการพิจารณาการดำเนินการทางวินัยและการให้ออกจากราชการมีความเห็นเป็นประการใด ให้เสนอเรื่องพร้อมความเห็นไปยังคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัดเพื่อพิจารณา และเมื่อคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด มีมติเป็นประการใด ให้นายกฯ สั่งหรือปฏิบัติให้เป็นไปตามนั้น คณะอนุกรรมการพิจารณาการดำเนินการทางวินัยและการให้ออกจากราชการ ต้องไม่เป็นกรรมการในคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด หรือคณะอนุกรรมการพิจารณาอุทธรณ์และการร้องทุกข์ โดยให้คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด แต่งตั้งบุคคลต่อไปนี้เป็นคณะอนุกรรมการพิจารณาการดำเนินการทางวินัยและการให้ออกจากราชการ
(๑) รองผู้ว่าราชการจังหวัดหรือหัวหน้าส่วนราชการในจังหวัดที่เห็นสมควร จำนวนหนึ่งคน
(๒) .......
นอกจากนี้ ประกาศคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์และการร้องทุกข์ กได้กำหนดไว้เช่นเดียวกันว่า คณะอนุกรรมการพิจารณาการดำเนินการทางวินัยและการให้ออกจากราชการ ต้องไม่เป็นกรรมการในคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด หรือคณะอนุกรรมการพิจารณาอุทธรณ์และการร้องทุกข์ นอกจากนั้น ตามมาตรา ๓ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติว่า วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองตามกฎหมายต่างๆ ให้เป็นไปตามที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้ เว้นแต่ในกรณีที่กฎหมายใดกำหนดวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ และมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการไม่ต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้ และมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ในกรณีมีเหตุอื่นใดนอกจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๓ เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง เจ้าหน้าที่หรือกรรมการผู้นั้นจะกระทำการพิจารณาทางปกครองในเรื่องนั้นไม่ได้ นั้น
(๑) รองผู้ว่าราชการจังหวัดหรือหัวหน้าส่วนราชการในจังหวัดที่เห็นสมควร จำนวนหนึ่งคน
(๒) .......
นอกจากนี้ ประกาศคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์และการร้องทุกข์ กได้กำหนดไว้เช่นเดียวกันว่า คณะอนุกรรมการพิจารณาการดำเนินการทางวินัยและการให้ออกจากราชการ ต้องไม่เป็นกรรมการในคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด หรือคณะอนุกรรมการพิจารณาอุทธรณ์และการร้องทุกข์ นอกจากนั้น ตามมาตรา ๓ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติว่า วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองตามกฎหมายต่างๆ ให้เป็นไปตามที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้ เว้นแต่ในกรณีที่กฎหมายใดกำหนดวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ และมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการไม่ต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้ และมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า ในกรณีมีเหตุอื่นใดนอกจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๓ เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง เจ้าหน้าที่หรือกรรมการผู้นั้นจะกระทำการพิจารณาทางปกครองในเรื่องนั้นไม่ได้ นั้น
เจตนารมณ์ที่จะให้การพิจารณาเกี่ยวกับการดำเนินการทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ของข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่ดำเนินการโดยคณะกรรมการทั้งสามชุดดังกล่าวซึ่งเป็นการพิจารณาทางปกครองและเป็นขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญในการออกคำสั่งทางปกครองที่มีผลกระทบกระเทือนอย่างมากต่อสิทธิของพนักงานส่วนท้องถิ่นให้มีการดำเนินการอย่างโปร่งใส บริสุทธิ์ยุติธรรม และปราศจากความคลางแคลงใจต่อกรรมการแต่ละคนในเรื่องความเป็นกลาง รวมทั้งเพื่อให้มีการตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกันระหว่างคณะกรรมการทั้งสามชุด ดังนั้น นอกจากเจ้าหน้าที่ของรัฐตำแหน่งใดตำแหน่งหนึ่งที่ได้รับการแต่งตั้งให้ทำหน้าที่เป็นกรรมการในคณะกรรมการชุดใดชุดหนึ่งจะต้องไม่ได้รับการแต่งตั้งให้ทำหน้าที่เป็นกรรมการในคณะกรรมการชุดอื่นๆ อีกสองชุดแล้ว ตัวบุคคลที่เคยมีส่วนร่วมในการพิจารณาเรื่องใดในคณะกรรมการชุดหนึ่งแล้ว ย่อมต้องถูกห้ามมิให้มีส่วนร่วมในการพิจารณาเรื่องเดียวกันอีกในคณะกรรมการที่เหลืออีกสองชุด ไม่ว่าบุคคลคนนั้นจะเข้าไปมีส่วนร่วมเป็นกรรมการพิจารณาเรื่องดังกล่าวในฐานะหรือตำแหน่งใดๆ ก็ตาม เพราะมิฉะนั้นแล้วเจตนารมณ์ที่ต้องการให้การพิจารณาทางปกครองโดยคณะกรรมการทั้งสามชุดเป็นไปอย่างโปร่งใส บริสุทธิ์ยุติธรรม ปราศจากความคลางแคลงใจต่อกรรมการแต่ละคน ในเรื่องความเป็นกลาง และเพื่อให้มีการตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งกันและกันระหว่างคณะกรรมการทั้งสามชุดย่อมไม่บรรลุผล
แต่ปรากฎว่า ในหลายจังหวัด เมื่อมีการประชุมเพื่อพิจารณาความผิดและโทษพนักงานส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นคณะอนุกรรมการพิจารณาการดำเนินการทางวินัยและการให้ออกจากราชการ หรือคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด หรือคณะอนุกรรมการพิจารณาอุทธรณ์และการร้องทุกข์ มีรองผู้ว่าฯ เข้าไปเป็นประธานคณะกรรมการซ้ำซ้อนกัน และยังมีบางกรณีรองผู้ว่าฯ เข้าไปเป็นประธานกรรมการทั้งสามคณะก็มีเกิดขึ้นในหลายจังหวัด การมีส่วนร่วมในการเป็นประธานการประชุมเพื่อพิจารณาเรื่องของผู้ถูกกล่าวหาทางวินัยทุกขั้นตอน ทั้งในการพิจารณาเสนอความเห็น การพิจารณาเห็นชอบให้สั่งลงโทษ และการวินิจฉัยยกอุทธรณ์ รวมทั้งการให้ข้อมูล ความเห็น หรือการดำเนินการใดๆในที่ประชุมของคณะกรรมการทั้งสามชุดย่อมเป็นการปกป้องความเห็นของคณะอนุกรรมการพิจารณาการดำเนินการทางวินัยและการให้ออกจากราชการที่ตนเองเคยทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุมมาก่อน อันทำให้เกิดผลในทางลบต่อผู้ถูกกล่าวหาทางวินัย ถือเป็นการพิจารณาทางปกครองของคณะกรรมการที่มีเจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการ ซึ่งมีสภาพร้ายแรงที่อาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลางหรือมีเหตุแห่งความไม่เป็นกลางในทางเนื้อหาหรือโดยสภาพภายในของเจ้าหน้าที่หรือกรรมการที่มีส่วนร่วมในการพิจารณาทางปกครอง อันเป็นการพิจารณาทางปกครองที่ไม่ชอบ ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ นอกจากนี้ การทำหน้าที่ของรองผู้ว่าฯ นั้น มิใช่เป็นการมีส่วนร่วมพิจารณาในฐานะกรรมการคนหนึ่งเท่านั้น หากแต่เป็นการทำหน้าที่ประธานในที่ประชุมซึ่งมีบทบาทสำคัญในการควบคุม กำหนดทิศทางการประชุม และอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้กรรมการที่มีความเห็นสนับสนุนหรือคัดค้านได้มีโอกาสแสดงความคิดเห็นของตนหรือไม่ก็ได้ อีกทั้งยังเป็นการทำหน้าที่ในฐานะผู้ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของกรรมการที่เป็นตัวแทนจากส่วนราชการประจำจังหวัดและเป็นผู้มีอำนาจกำกับดูแลหน่วยงานที่ผู้ถูกกล่าวหาทางวินัยสังกัดอยู่ ย่อมทำให้ความเห็นของรองผู้ว่าฯ มีอิทธิพลเหนือกรรมการที่เป็นตัวแทนจากส่วนราชการประจำจังหวัดและผู้บริหารท้องถิ่น ที่เป็นกรรมการส่วนใหญ่ในคณะกรรมการทั้งสามคณะ เมื่อการทำหน้าที่ของรองผู้ว่าฯ ในฐานะประธานกรรมการที่อาจมีการชี้นำต่างๆ อันเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมายคนหนึ่ง จึงอาจจะจำนวนกรรมการน้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมด ทำให้การประชุมมีจำนวนกรรมการไม่ครบองค์ประชุมตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มติของกรรมการที่เห็นชอบให้ลงโทษปลดผู้ถูกดำเนินการวินัยให้ปลดออกหรือออกจากราชการจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย รวมทั้งคำสั่งของนายกฯ ที่ลงโทษปลดผู้ถูกดำเนินการวินัยหรือไล่ออกตามมติดังกล่าว และมติกรรมการที่ยกอุทธรณ์ของผู้ถูกดำเนินการวินัยย่อมเป็นคำสั่งและมติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย
กรณีความบกพร่องข้างต้น ผู้ถูกดำเนินการทางวินัย น่าจะนำไปใช้เป็นแนวทางในการฟ้องศาลปกครองขอให้เพิกถอนมติกรรมการจังหวัด ซึ่งส่งผลให้คำสั่งปลดออก ไล่ออกเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
แต่ปรากฎว่า ในหลายจังหวัด เมื่อมีการประชุมเพื่อพิจารณาความผิดและโทษพนักงานส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นคณะอนุกรรมการพิจารณาการดำเนินการทางวินัยและการให้ออกจากราชการ หรือคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด หรือคณะอนุกรรมการพิจารณาอุทธรณ์และการร้องทุกข์ มีรองผู้ว่าฯ เข้าไปเป็นประธานคณะกรรมการซ้ำซ้อนกัน และยังมีบางกรณีรองผู้ว่าฯ เข้าไปเป็นประธานกรรมการทั้งสามคณะก็มีเกิดขึ้นในหลายจังหวัด การมีส่วนร่วมในการเป็นประธานการประชุมเพื่อพิจารณาเรื่องของผู้ถูกกล่าวหาทางวินัยทุกขั้นตอน ทั้งในการพิจารณาเสนอความเห็น การพิจารณาเห็นชอบให้สั่งลงโทษ และการวินิจฉัยยกอุทธรณ์ รวมทั้งการให้ข้อมูล ความเห็น หรือการดำเนินการใดๆในที่ประชุมของคณะกรรมการทั้งสามชุดย่อมเป็นการปกป้องความเห็นของคณะอนุกรรมการพิจารณาการดำเนินการทางวินัยและการให้ออกจากราชการที่ตนเองเคยทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุมมาก่อน อันทำให้เกิดผลในทางลบต่อผู้ถูกกล่าวหาทางวินัย ถือเป็นการพิจารณาทางปกครองของคณะกรรมการที่มีเจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการ ซึ่งมีสภาพร้ายแรงที่อาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลางหรือมีเหตุแห่งความไม่เป็นกลางในทางเนื้อหาหรือโดยสภาพภายในของเจ้าหน้าที่หรือกรรมการที่มีส่วนร่วมในการพิจารณาทางปกครอง อันเป็นการพิจารณาทางปกครองที่ไม่ชอบ ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ นอกจากนี้ การทำหน้าที่ของรองผู้ว่าฯ นั้น มิใช่เป็นการมีส่วนร่วมพิจารณาในฐานะกรรมการคนหนึ่งเท่านั้น หากแต่เป็นการทำหน้าที่ประธานในที่ประชุมซึ่งมีบทบาทสำคัญในการควบคุม กำหนดทิศทางการประชุม และอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้กรรมการที่มีความเห็นสนับสนุนหรือคัดค้านได้มีโอกาสแสดงความคิดเห็นของตนหรือไม่ก็ได้ อีกทั้งยังเป็นการทำหน้าที่ในฐานะผู้ปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาของกรรมการที่เป็นตัวแทนจากส่วนราชการประจำจังหวัดและเป็นผู้มีอำนาจกำกับดูแลหน่วยงานที่ผู้ถูกกล่าวหาทางวินัยสังกัดอยู่ ย่อมทำให้ความเห็นของรองผู้ว่าฯ มีอิทธิพลเหนือกรรมการที่เป็นตัวแทนจากส่วนราชการประจำจังหวัดและผู้บริหารท้องถิ่น ที่เป็นกรรมการส่วนใหญ่ในคณะกรรมการทั้งสามคณะ เมื่อการทำหน้าที่ของรองผู้ว่าฯ ในฐานะประธานกรรมการที่อาจมีการชี้นำต่างๆ อันเป็นการไม่ชอบด้วยกฎหมายคนหนึ่ง จึงอาจจะจำนวนกรรมการน้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนกรรมการทั้งหมด ทำให้การประชุมมีจำนวนกรรมการไม่ครบองค์ประชุมตามมาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ มติของกรรมการที่เห็นชอบให้ลงโทษปลดผู้ถูกดำเนินการวินัยให้ปลดออกหรือออกจากราชการจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย รวมทั้งคำสั่งของนายกฯ ที่ลงโทษปลดผู้ถูกดำเนินการวินัยหรือไล่ออกตามมติดังกล่าว และมติกรรมการที่ยกอุทธรณ์ของผู้ถูกดำเนินการวินัยย่อมเป็นคำสั่งและมติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายไปด้วย
กรณีความบกพร่องข้างต้น ผู้ถูกดำเนินการทางวินัย น่าจะนำไปใช้เป็นแนวทางในการฟ้องศาลปกครองขอให้เพิกถอนมติกรรมการจังหวัด ซึ่งส่งผลให้คำสั่งปลดออก ไล่ออกเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ภัฏ พงศ์ธามัน
2 เมษายน 2553
