กระทรวงการคลังให้เพิ่มผู้ต้องรับผิด ต้องให้โอกาสโต้แย้งหรือไม่ ?

         

    ในกรณีที่มีการกล่าวหาหรือปรากฏพฤติการณ์ที่น่าเชื่อว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐได้กระทำความเสียหายให้เกิดขึ้นแก่หน่วยงานของรัฐที่ตนสังกัดแล้ว หัวหน้าหน่วยงานของรัฐแห่งนั้นต้องแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดเพื่อทำการสอบข้อเท็จจริงและเสนอความเห็นเกี่ยวกับผู้ต้องรับผิดและจำนวนค่าสินไหมทดแทนที่ผู้นั้นต้องรับผิดต่อผู้สั่งแต่งตั้ง โดยคณะกรรมการดังกล่าวมีอำนาจตรวจสอบข้อเท็จจริงและรวบรวมพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้อง รับฟังพยานบุคคล หรือพยานผู้เชี่ยวชาญ และตรวจสอบเอกสาร วัตถุ หรือสถานที่ และต้องให้โอกาสแก่เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องได้ชี้แจงข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตนอย่างเพียงพอและเป็นธรรม หากเป็นกรณีที่ผู้แต่งตั้งเห็นว่าเจ้าหน้าที่ผู้ใดกระทำละเมิดและต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทน จะต้องรายงานความเห็นให้กระทรวงการคลังพิจารณา เว้นแต่เป็นเรื่องที่กระทรวงการคลังกำหนดว่าไม่ต้องรายงานให้กระทรวงการคลังตรวจสอบ และเมื่อกระทรวงการคลังพิจารณาแล้วเสร็จให้ผู้แต่งตั้งสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลัง ทั้งนี้ ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ข้อ ๘ ข้อ ๑๔ ข้อ ๑๕ ข้อ ๑๗ และข้อ ๑๘

              คดีปกครองที่จะนำเสนอในคอลัมน์กฎหมายใกล้ตัวฉบับนี้ มีประเด็นข้อกฎหมายที่สำคัญสำหรับการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการใช้อำนาจออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ๓ ประการ คือ (๑) กรณีที่กระทรวงการคลังเห็นว่ามีเจ้าหน้าที่คนอื่นต้องรับผิดนอกเหนือจากที่คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดหรือผู้แต่งตั้งมีความเห็น และผู้มีอำนาจก็ได้ออกคำ สั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ดังกล่าวชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามความเห็นของกระทรวงการคลังด้วย จะถือเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ (๒) หัวหน้าหน่วยงานจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กำหนดไว้ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยให้โอกาสแก่เจ้าหน้าที่นั้นชี้แจงข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานหรือไม่ และ (๓) หากเจ้าหน้าที่นั้นเป็นผู้ให้การเป็นพยานในกระบวนการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด จะถือว่าโดยสภาพเห็นได้ชัดในตัวว่าการให้โอกาสดังกล่าวไม่อาจกระทำได้ อันเป็นข้อยกเว้นตามมาตรา ๓๐ วรรคสอง (๔) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองพ.ศ. ๒๕๓๙ หรือไม่

               ข้อเท็จจริงในคดีเกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดี (ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเชียงราย เขต ๑) ได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนวินัยอย่างร้ายแรงนาง อ. (ข้าราชการครู) และต่อมานาง อ. ถูกลงโทษทางวินัยไล่ออกจากราชการกรณีถูกกล่าวหาว่ากระทำการไม่สุจริตในฐานะเจ้าหน้าที่พัสดุ โดยจัดทำหลักฐานการจัดซื้อจัดจ้างและตรวจรับพัสดุเป็นเท็จและนำเงินที่ได้ไปใช้ประโยชน์ส่วนตัว เป็นเหตุให้เงินของทางราชการสูญหาย ในส่วนความรับผิดทางละเมิดหน่วยงานได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด โดยคณะกรรมการฯ เห็นว่านาง อ. ต้องชดใช้เงินจำนวน ๒,๐๓๙,๕๑๕.๙๕ บาท ผู้อำนวยการสามัญศึกษาจังหวัดจึงรายงานผลไปยังกระทรวงการคลัง ซึ่งอธิบดีกรมบัญชีกลางมีความเห็นแตกต่างจากความเห็นดังกล่าวว่านอกจากนาง อ. จะต้องรับผิดแล้วมีเจ้าหน้าที่ต้องรับผิดอีก ๕ คน ซึ่งเป็นผู้สั่งจ่ายเช็คเนื่องจากลงนามในเช็คโดยไม่ขีดคร่อมหรือไม่ขีดฆ่าคำว่า“หรือผู้ถือ” ออก จนเป็นช่องทางให้นาง อ. อาศัยโอกาสยักยอกเงินของทางราชการอันเป็นความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง จึงต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ทางราชการตามจำนวนที่แต่ละคนสั่งจ่ายไป

            ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังให้เจ้าหน้าที่ผู้ลงลายมือชื่อในเช็คชดใช้ค่าสินไหมทดแทน

            ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นผู้ลงลายมือชื่อในเช็คได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว และหลังจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษามีคำสั่งยกอุทธรณ์ จึงนำคดีมาฟ้องขอให้ศาลปกครองมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้เงิน

             ประเด็นแรกที่ต้องพิจารณา คือ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้เงินถือเป็นการปฏิบัติที่ถูกต้องตามขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ ?

              ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า แม้การเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้เงินจะเป็นการดำเนินการตามความเห็นของกระทรวงการคลัง แต่การที่หัวหน้าหน่วยงานจะมีคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ทางราชการนั้น ต้องดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กำหนดไว้ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยต้องให้โอกาสแก่เจ้าหน้าที่นั้นชี้แจงข้อเท็จจริง และโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตนอย่างเพียงพอและเป็นธรรมก่อนเมื่อการออกคำสั่งเรียกให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้เงิน ได้พิจารณาสั่งการตามรายงานผลการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดเฉพาะกรณีนาง อ. โดยคณะกรรมการฯ เพียงแต่ตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการกระทำของนาง อ. ที่เป็นเหตุให้เงินงบประมาณขาดบัญชีตามสำนวนการสอบสวนวินัยอย่างร้ายแรงเท่านั้น  แต่ไม่ปรากฏว่ามีการแจ้งข้อกล่าวหาใดๆ เกี่ยวกับการกระทำหรือพฤติการณ์ของผู้ฟ้องคดีให้ผู้ฟ้องคดีทราบและเรียกผู้ฟ้องคดีมาเพื่อให้ปากคำหรือให้คำชี้แจงต่อคณะกรรมการฯ หรือให้โอกาสได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานแต่อย่างใด  คำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้เงินจึงเป็นการออกคำสั่งโดยไม่ถูกต้องตามขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

           ส่วนประเด็นว่าการที่ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ที่ถูกสอบข้อเท็จจริงในฐานะพยานและรับทราบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการกระทำโดยไม่สุจริต จะถือว่าเป็นผู้ที่รับทราบข้อเท็จจริงของเรื่องเป็นอย่างดีแล้วไม่อาจโต้แย้งได้เป็นอย่างอื่น และโดยสภาพเห็นได้ชัดในตัวว่าการให้โอกาสดังกล่าวไม่อาจกระทำได้ตามนัยข้อยกเว้นในมาตรา ๓๐ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หรือไม่นั้น

            ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ผู้ฟ้องคดีถูกสอบข้อเท็จจริงในฐานะพยาน แต่ยังไม่ทราบว่าจะต้องรับผิดต่อหน่วยงานของรัฐในฐานะผู้ลงนามสั่งจ่ายเช็ค จึงถือได้ว่าไม่มีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติข้างต้น และไม่อาจถือได้ว่าโดยสภาพเห็นได้ชัดในตัวว่าการให้โอกาสดังกล่าวไม่อาจกระทำได้ตามมาตรา ๓๐ วรรคสอง (๔) และไม่ใช่กรณีตามนัยมาตรา ๓๐ วรรคสอง (๕) เพราะแม้การใช้มาตรการบังคับทางปกครองจะมีมูลต่อเนื่องและเกี่ยวพันกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ แต่การสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดเป็นการดำเนินการเพื่อหาตัวผู้รับผิดและจำนวนเงินที่ต้องรับผิด ซึ่งแยกออกต่างหากจากการใช้มาตรการบังคับทางปกครอง เมื่อรู้ตัวและรู้จำนวนเงินแล้วหน่วยงานก็ต้องมีหนังสือแจ้งให้เจ้าหน้าที่ผู้ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน หากเจ้าหน้าที่ไม่ยอมจ่าย หน่วยงานของรัฐจึงจะใช้มาตรการบังคับทางปกครอง พิพากษาเพิกถอนคำสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทน (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๗๓๕/๒๕๕๖)

              คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดนี้นอกจากศาลปกครองสูงสุดจะอธิบายบทบัญญัติมาตรา๓๐ วรรคหนึ่งและวรรคสอง (๔) และ (๕) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ แล้ว ยังมีบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีสำหรับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสำคัญก่อนที่เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจจะออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ว่า ก่อนจะออกคำสั่งจะต้องให้เจ้าหน้าที่มีโอกาสได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานตามข้อ ๑๕ ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่พ.ศ. ๒๕๓๙ ไม่ว่าจะเป็นกระบวนการในชั้นการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดก่อนที่จะรายงานกระทรวงการคลัง หรือภายหลังจากกระทรวงการคลังพิจารณารายงานแล้วมีความเห็นว่ามีเจ้าหน้าที่คนอื่นต้องรับผิดชดใช้เงินด้วย นอกจากนี้ ในกรณีเจ้าหน้าที่ถูกสอบข้อเท็จจริงในฐานะพยานก็ถือไม่ได้ว่าเจ้าหน้าที่มีโอกาสได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานแล้วและไม่ใช่กรณีที่โดยสภาพเห็นได้ชัดในตัวว่าการให้โอกาสดังกล่าวไม่อาจกระทำได้แต่อย่างใด


              เครดิต :  นางสาวจารุณี กิจตระกูล พนักงานคดีปกครองชำนาญการ  กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครองวารสารกรมประชาสัมพันธ์ ,คอลัมน์กฎหมายใกล้ตัว ฉบับเดือนมีนาคม ๒๕๕๗