ไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนและไม่รับฟังคู่กรณี ... รับฟังให้สมบูรณ์ภายหลังได้ !

                 แม้การเลื่อนขั้นเงินเดือนให้กับข้าราชการจะเป็นดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาที่จะพิจารณาแต่หลายครั้งที่มีการใช้อานาจดังกล่าว ก็มักจะเกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์ถึงความเหมาะสมของการใช้ดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาและส่งแรงกระเพื่อมต่อการบริหารงานขององค์กรมิใช่น้อย อันเนื่องมาจากความไม่พอใจและเคลือบแคลงสงสัยถึง การใช้อานาจของผู้บังคับบัญชาในลักษณะที่เป็นการเลือกปฏิบัติ กลั่นแกล้ง หรือมีอคติลำเอียงดังเช่น  คดีปกครองที่นำมาฝากในฉบับนี้ เป็นกรณีที่ผู้ใต้บังคับบัญชาไม่พอใจผลการประเมินการเลื่อนขั้นเงินเดือน โดยอ้างว่า ผู้บังคับบัญชาประเมินผลการปฏิบัติงานผู้ฟ้องคดีโดยใช้มาตรฐานหรือวิธีการประเมินที่แตกต่างไปจากผู้ใต้บังคับบัญชารายอื่นๆ อันเป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรม

                 ข้อเท็จจริงในคดีนี้คือ ผู้ฟ้องคดีไม่ได้รับการเลื่อนขั้นเงินเดือนครั้งที่ ๑ ปีงบประมาณ ๒๕๔๗ โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ (ผู้อานวยการสานักการสาธารณสุขและสิ่งแวดล้อม เทศบาล) ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาชั้นต้น ให้คะแนนผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดี ๑๑๖ คะแนน จากคะแนนเต็ม ๒๐๐ คะแนน ซึ่งต่ากว่าร้อยละ ๖๐ โดยให้เหตุผลว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นพนักงานเทศบาลสามัญ ตาแหน่งนักวิชาการสุขาภิบาล ๗ แต่ไม่มีผลงาน ไม่เอาใจใส่ในหน้าที่ ละทิ้งเวรยาม ไม่รักษาวินัยและประพฤติตนให้เหมาะสมกับตาแหน่ง ได้มีการเตือนหลายครั้งก็ไม่เป็นผล และผู้บังคับบัญชาที่เหนือขึ้นไปตามลาดับต่างเห็นชอบร่วมกันว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ควรได้รับการเลื่อนขั้นเงิน เดือน

                  หลังจากร้องทุกข์แล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้มีคาพิพากษาหรือคำสั่งยกเลิกคำสั่งไม่เลื่อนขั้นเงินเดือน โดยโต้แย้งว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ใช้มาตรฐานในการประเมินผู้ฟ้องคดีแตกต่างจากพนักงานเทศบาลที่ทางานในสังกัดหน่วยงานเดียวกัน เป็นการใช้ดุลพินิจไม่สุจริต เลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมและไม่มีการแจ้งเหตุผลหรือให้โอกาสชี้แจงหรือขอคาปรึกษาก่อนจะมีคาสั่งไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนคดีนี้มีประเด็นที่สาคัญ ๒ ประเด็น คือ

                  ประเด็นที่หนึ่ง การใช้ดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาที่จะพิจารณาผลการปฏิบัติงานของผู้ใต้บังคับบัญชา ซึ่งปรากฏข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการให้คะแนนตามแบบประเมินประสิทธิภาพและประสิทธิผล การปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีและของข้าราชการรายอื่นมีความแตกต่างกัน กล่าวคือ ข้าราชการรายอื่นไม่ได้ให้คะแนนแยกเป็นรายข้อตามรายการประเมินที่กาหนดไว้ในแบบประเมิน  แต่ให้คะแนนผลการปฏิบัติงานโดยรวมในช่องสุดท้าย ของตารางว่าแต่ละคนได้คะแนนรวมด้านผลงานเท่าใด  และด้านคุณลักษณะงานเท่าใด ส่วนแบบประเมินของผู้ฟ้องคดีให้คะแนนตามรายการที่กาหนดไว้ทุกรายการ และมีเพียงผู้ฟ้องคดีเท่านั้นที่ไม่ได้รับการเลื่อนขั้นเงินเดือน การใช้วิธีการประเมินที่ต่างกันดังกล่าวถือเป็นการเลือกปฏิบัติหรือไม่ ?

                 ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า วิธีการการประเมินผลการปฏิบัติงานของข้าราชการรายอื่น เป็นการไม่ปฏิบัติให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์และวิธีการในการประเมินผลการปฏิบัติงานที่จะต้องพิจารณาให้คะแนนในแต่ละรายการอย่างถูกต้องและเหมาะสมในแต่ละรายการของผู้ใต้บังคับบัญชาแต่ละคน เพื่อเป็นแนวทางในการพิจารณาเกี่ยวกับ การแก้ไขปรับปรุงและพัฒนาผู้ใต้บังคับบัญชา ส่วนการประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีเป็นการประเมินผล การปฏิบัติงานที่ถูกต้องตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กาหนดและเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการประเมินผล การปฏิบัติงานแล้ว                     

                 เมื่อเป็นดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาที่จะพิจารณาผลการปฏิบัติงานของผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นรายบุคคล ความแตกต่างในทางวิธีการมิได้ทำให้การประเมินผลการปฏิบัติงานเสียไป ผู้ฟ้องคดีจึงมิอาจกล่าวอ้างว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ ทำการประเมินผลการปฏิบัติงาน (ซึ่งปฏิบัติตนโดยถูกต้อง) ว่าเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม เพราะเป็นส่วนของรูปแบบของการประเมิน มิใช่ข้อเท็จจริงในส่วนของเนื้อหาของการประเมิน และผลการประเมิน ก็เป็นไปตามข้อเท็จจริงของแต่ละบุคคล หากผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ได้ปฏิบัติงานจนมีผลการปฏิบัติงานเช่นเดียวกับบุคคลอื่น ที่ได้เลื่อนขั้นเงินเดือน ก็เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีต้องแสดงให้ปรากฏชัดแจ้งว่ามีผลการปฏิบัติงานที่จะได้รับการประเมินเช่นเดียวกันหรือแตกต่างกับข้าราชการรายอื่นอย่างไร  เมื่อพิจารณาเหตุผลของผู้บังคับบัญชาที่ประเมินผลการปฏิบัติงานของผู้ฟ้องคดีตามแบบประเมิน และผู้ฟ้องคดีไม่ได้แสดงพยานหลักฐานสนับสนุนข้อกล่าวอ้างของตนในชั้นร้องทุกข์  จึงเห็นได้อย่างชัดแจ้งว่า ผู้ฟ้องคดีไม่มีผลงานหรือผลการปฏิบัติงานที่มีคุณภาพและปริมาณงานที่มีประสิทธิภาพ ไม่รักษาวินัยของการเป็นข้าราชการ ย่อมแสดงถึงการไม่มีความสามารถและความอุตสาหะในการปฏิบัติงานให้เกิดประโยชน์แก่ทางราชการและการจัดทำบริการสาธารณะแก่ประชาชน ผู้ฟ้องคดีเป็นพนักงานระดับ ๗ ก็สมควรปฏิบัติตนเป็นแบบอย่างแก่พนักงานระดับรองลงมา อันเป็นคุณลักษณะที่สาคัญของผู้ปฏิบัติงานที่สมควรจะได้รับการเลื่อนขั้นเงินเดือนประจาปี เพื่อเป็นการตอบแทน การปฏิบัติงานและสร้างขวัญกำลังใจแก่ผู้ปฏิบัติงานให้แก่ทางราชการ

                ประเด็นที่สอง การที่ผู้บังคับบัญชาไม่เลื่อนขั้นเงินเดือนและไม่แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบพร้อมด้วยเหตุผลและเปิดโอกาสให้ชี้แจงให้ความเห็นหรือขอคำปรึกษาก่อนมีคำสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือน จะทาให้เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบหรือไม่

               ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อไม่ได้ดำเนินการ  จึงถือว่ามิได้ปฏิบัติให้เป็นไปตามขั้นตอนที่กฎหมายกาหนดให้ต้องปฏิบัติ แต่เมื่อในชั้นพิจารณาคำร้องทุกข์ ผู้ถูกฟ้องคดีได้ให้โอกาสผู้ฟ้องคดีส่งเอกสารหลักฐานผลงานและนัดหมายให้เข้าปรึกษาหารือหรือแก้ไขความคับข้องใจแล้ว   แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ปฏิบัติตามและเข้าพบตามวันที่นัดหมาย กรณีจึงถือว่าได้จัดให้มีการรับฟังผู้ฟ้องคดีก่อนสิ้นกระบวนการพิจารณาคาร้องทุกข์ อันถือว่าเป็นการดำเนินการแก้ไขข้อบกพร่องตามมาตรา ๔๑ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙  คำสั่งไม่เลื่อนขั้นเงินเดือน จึงเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย

                คดีนี้นอกจากจะทำให้ผู้ศึกษาได้รู้และเข้าใจการนำบทบัญญัติมาตรา ๔๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาใช้แล้ว ยังได้รู้ถึงเจตนารมณ์ของการที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้ ส่วนราชการนำหลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติในระบบเปิดมาใช้ในการพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนข้าราชการ ตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๐ เป็นต้นไป โดยให้ผู้บังคับบัญชาเปิดโอกาสให้ผู้ใต้บังคับบัญชาที่ไม่ได้รับการเลื่อนขั้นเงินเดือน ได้ทราบผลการประเมิน เหตุผลของการประเมินและเปิดโอกาสให้ผู้ใต้บังคับบัญชาชี้แจงให้ความเห็นหรือคำปรึกษาก่อนมีคำสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือน โดยศาลปกครองสูงสุดอธิบายว่า เป็นวิธีการเพื่อให้ผู้รับการประเมินมีโอกาสชี้แจงข้อเท็จจริงในกรณีที่การประเมินของผู้บังคับบัญชาไม่ถูกต้องตรงตามข้อเท็จจริง และการเปิดโอกาสเป็นการมุ่งเน้นให้ผู้รับการประเมินได้รับทราบผลการประเมินผลการปฏิบัติงานในกรณีที่อยู่ในหลักเกณฑ์ต้องปรับปรุง เพื่อเป็นการป้องกันมิให้ผู้บังคับบัญชาผู้ประเมินใช้ดุลพินิจไปโดยไม่ถูกต้องหรือไม่เป็นธรรมก่อนการมีคำสั่งที่จะมีผลกระทบต่อสิทธิของผู้รับการประเมิน ซึ่งเป็นขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ

               คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองชั้นต้นมีความเห็นแตกต่างกันทั้งสองประเด็น ส่วนจะแตกต่างกันอย่างไร ? และมีเหตุผลในคาพิพากษาเป็นอย่างไร ? ศึกษารายละเอียดได้ในคำพิพากษา ศาลปกครองสูงสุด ที่ อ. ๓๗๖/๒๕๕๕


                 เครดิต :นางสาวเบญญาภา ไชยคามี พนักงานคดีปกครองชานาญการ, กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร , สานักวิจัยและวิชาการ สานักงานศาลปกครอง , คอลัมน์ระเบียบกฎหมาย วารสารกานันผู้ใหญ่บ้าน ฉบับเดือนพฤษภาคม ๒๕๕๖