คดี ป.ป.ช. : มิชอบด้วยกฎหมาย vs. ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

บทนำ

     ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้มีคำพิพากษาของ คณะผู้พิพากษาทั้ง 9 คนในกรณีที่สมาชิกรัฐสภาได้กล่าวหาคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ทั้ง 9 คน ได้กระทำการออกระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินค่าตอบแทนของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2547 โดยเสียงส่วนใหญ่ 6 ต่อ 3 ของคณะผู้พิพากษาศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้มีคำพิพากษาว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้ง 9 คน ได้ใช้ตำแหน่งหน้าที่โดยมิชอบในการออกระเบียบดังกล่าว ซึ่งมีลักษณะเป็นการให้ค่าตอบแทนแก่ตนเองอันเป็นการกระทำความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ฐานกระทำความผิดโดยการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ หรือปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต เพื่อเป็นการแสวงหาประโยชน์ให้แก่ตนเองและพวกพ้องตามอำเภอใจโดยมิได้ยึดหลักเกณฑ์ใดๆ จึงมีคำพิพากษาให้จำคุกคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้ง 9 คน คนละ 2 ปี แต่ให้รอการลงโทษไว้ 2 ปี
     จากคำพิพากษาดังกล่าวก่อให้เกิดประเด็นที่น่าสนใจและน่าพิจารณาเป็นอย่างยิ่งว่า การกระทำที่ได้มีการกล่าวหาคณะกรรมการ ป.ป.ช. ว่าไม่มีอำนาจออกระเบียบฯ ซึ่งเป็นปัญหาดังกล่าวนั้น ถือว่าเป็นการกระทำที่ “มิชอบ” ด้วยกฎหมายอันจะส่งผลให้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้ง 9 คนต้องได้รับโทษทางอาญาถึงขั้นจำคุกตามมาตรา 157[1] ที่สมาชิกรัฐสภาได้กล่าวหา หรือเป็นเพียงกรณีที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ใช้อำนาจไปในทางที่ “ไม่ชอบ” ด้วยกฎหมายในฐานที่ตนตีความบทกฎหมายผิดจึงเข้าใจว่าตนเองมีอำนาจที่จะออกระเบียบฯ ซึ่งเป็นปัญหาดังกล่าวได้โดยชอบด้วยกฎหมาย หากการใช้อำนาจของคณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นความผิดตามกฎหมายปกครอง ซึ่งถือว่าได้กระทำไปโดย “ไม่ชอบ” ด้วยกฎหมายในเรื่องของการออกกฎโดยไม่ชอบแล้ว ผลจากการออกกฎโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายนี้ ย่อมจะส่งผลให้ต้องมีการเพิกถอนกฎดังกล่าวเสีย ไม่ใช่จำต้องถูกพิพากษาให้ลงโทษจำคุกตามที่กฎหมายอาญามาตรา 157 บัญญัติไว้
      ดังนั้นจึงเป็นสิ่งที่น่าพิจารณาเป็นอย่างยิ่งว่าการกระทำของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่ออกระเบียบค่าตอบแทนให้แก่ตนเองนั้น แท้จริงแล้วถือเป็นความผิดตามมาตรา 157 ของประมวลกฎหมายอาญา หรือเป็นความผิดตามมาตรา 9 (1) [2] ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. 2542 ทั้งนี้เพราะผลของความผิดดังกล่าวนั้นย่อมส่งผลที่แตกต่างกันต่อตัวคณะกรรมการ ป.ป.ช.ทั้ง 9 คน

ข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในคดี ป.ป.ช.

เมื่อวันที่ 26 พฤษภาคม พ.ศ. 2548 ศาลฏีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้มีคำพิพากษาคดีหมายเลขดำที่ อม. 1/2547 ในคดีที่นายคัมภีร์ แก้วเจริญ อัยการสูงสุดเป็นโจทก์ยื่นฟ้อง คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติทั้ง 9 คน ซึ่งประกอบด้วย พล.ต.อ.วุฑฒิชัย ศรีรัตนวุฑฒิ ประธาน ป.ป.ช., นายชิดชัย พานิชพัฒน์, พล.ต.ท.วิเชียรโชติ สุกโชติรัตน์, นายวิเชียร วิริยะประสิทธิ์, นายวิสุทธิ์ โพธิแท่น, นายยงยุทธ กปิลกาญจน์, นายประดิษฐ์ ทรงฤกษ์, นายเชาว์ อรรถมานะ และนายพินิต อารยะศิริ เป็นจำเลยที่ 1-9 ฐานกระทำผิดทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการกรณีขึ้นค่าตอบแทนให้แก่ตนเอง

ข้อเท็จจริงในคดีนี้เป็นกรณีที่ พล.ต.อ.ประทิน สันติประภพ กับพวก ซึ่งประกอบด้วยสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 108 คน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 95 คน รวมเป็น 203 คน ซึ่งมากกว่าหนึ่งในสี่ของจำนวนสมาชิกที่มีอยู่ของทั้งสองสภาตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 300 [3] ได้เข้ายื่นร้องขอต่อศาลฏีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2547 กล่าวหาจำเลยที่ 1 ในฐานะประธานกรรมการ ป.ป.ช. และจำเลยที่ 2 ถึงที่ 9 ในฐานะกรรมการ ป.ป.ช. ได้กระทำการทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ โดยยื่นเรื่องผ่านประธานวุฒิสภา

องค์คณะผู้พิพากษาจึงได้แต่งตั้งคณะกรรมการไต่สวนขึ้นจำนวน 7 คน โดยมีนายสมศักดิ์ เนตรมัย เป็นประธานกรรมการไต่สวนทำหน้าที่ไต่สวนข้อเท็จจริงและทำความเห็นเกี่ยวกับการดำเนินคดีตามคำร้องดังกล่าว ซึ่งคณะกรรมการไต่สวนได้ทำการไต่สวนแล้วมีมติว่า ข้อกล่าวหาตามคำร้อง ไม่มีมูล แต่องค์คณะผู้พิพากษาเห็นว่าคดีมีมูลตามข้อกล่าวหาจึงได้ดำเนินการพิจารณาพิพากษาต่อไป

ในคดีนี้ศาลฏีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้พิจารณาและมีคำพิพากษาในวันที่ 26 พฤษภาคม 2548 ซึ่งพิจารณาแล้วเห็นว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้ง 9 คนได้ร่วมกันออกระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินค่าตอบแทนของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2547 โดยไม่มีอำนาจตามกฎหมาย และพฤติการณ์ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้งเก้าบ่งชี้ว่าเป็นการกระทำที่แสวงหาประโยชน์ให้แก่ตนเองตามอำเภอใจโดยมิได้ยึดถือหลักเกณฑ์ใดๆ คณะกรรมการ ป.ป.ช.ทั้งเก้าคนจึงมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157,83 ประกอบพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มาตรา 125 ให้จำคุกคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้งเก้าคนคนละ 2 ปี แต่มีเหตุอันควรปรานี จึงให้รอการลงโทษไว้ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 56 มีกำหนดระยะเวลา 2 ปี ดังที่ปรากฏในตารางแสดงกระบวนวิธีพิจารณาของคณะกรรมการ ป.ป.ช.

ตารางที่ 1 : แสดงกระบวนวิธีพิจารณาคดีของคณะกรรมการ ป.ป.ช.

xx

ข้อเท็จจริงในเรื่องนี้สืบเนื่องมาจากเมื่อวันที่ 7 เมษายน 2547 คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติแต่งตั้งคณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามแผนยุทธศาสตร์ เพื่อทำการศึกษาและออกระเบียบค่าตอบแทนโดยเทียบเคียงกับองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญอื่น โดยมีนายสุทธินันท์ สาริมาน เป็นผู้รับมอบหมายให้ยกร่างและได้ดำเนินการปรับปรุงแก้ไขร่างดังกล่าว จนเมื่อวันที่ 29 กรกฎาคม 2547 คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติเห็นชอบให้ประธานกรรมการ ป.ป.ช. คือ พล.ต.อ.วุฑฒิชัย ศรีรัตนวุฑฒิ ออกระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินค่าตอบแทนของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2547 โดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 5 และมาตรา 107 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 กำหนดค่าตอบแทนการปฏิบัติหน้าที่เป็นรายเดือนในลักษณะเหมาจ่ายให้แก่ประธานกรรมการ ป.ป.ช. เดือนละ 45,500 บาท และกรรมการ ป.ป.ช. ที่เหลืออีกจำนวน 8 คน เดือนละ 42,500 บาท ซึ่งประธาน ป.ป.ช. ได้ลงนามในระเบียบ และนำลงประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 121 ตอนพิเศษ 39 ก เมื่อวันที่ 3 สิงหาคม 2547 ใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้นไป

ต่อมาวันที่ 27 สิงหาคม 2547 และวันที่ 28 กันยายน 2547 คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้รับเงินค่าตอบแทนไปจากสำนักงาน ป.ป.ช. และต่อมาภายหลังในวันที่ 8 ตุลาคม 2547 คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้มีมติระงับการจ่ายค่าตอบแทนไว้ก่อนและคณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้นำเงินที่ได้รับมาคืนแก่สำนักงาน ป.ป.ช. ดังที่ปรากฏในตารางแสดงลำดับเหตุการณ์การออกระเบียบฯ ของคณะกรรมการ ป.ป.ช.

ตารางที่ 2 : แสดงลำดับเหตุการณ์การออกระเบียบฯ ของคณะกรรมการ ป.ป.ช.

xx

วิเคราะห์ปัญหาที่เกิดขึ้นในคดี ป.ป.ช.

เมื่อพิจารณาข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นและจากคำพิพากษาศาลฏีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองดังที่ได้กล่าวรายละเอียดมาแล้วในตอนต้นจะเห็นได้ว่า คณะผู้พิพากษาทั้ง 9 ท่านได้พิจารณาประเด็นทางกฎหมายที่เกิดขึ้นในคดีหลายประเด็น ทั้งนี้ไม่ว่าจะเป็นประเด็นที่เกี่ยวกับคำฟ้องของโจทก์เคลือบคลุมหรือไม่, คณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้ง 9 คนทำผิดฐานเป็นพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบหรือโดยทุจริตตามมาตรา 157 ของประมวลกฎหมายอาญาหรือไม่, คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีเจตนากระทำความผิดฐานเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบหรือโดยทุจริตหรือไม่

แต่จากคำพิพากษาดังกล่าวจะเห็นว่ามีประเด็นที่สำคัญประเด็นหนึ่งที่ได้มีการฟ้องร้องคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้ง 9 คน ในประเด็นที่ว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจออกระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินค่าตอบแทนของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2547 หรือไม่ โดยในประเด็นนี้แม้ว่าศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจะมีการพิจารณาพิพากษาออกมาแล้วว่า ระเบียบดังกล่าวนี้ออกมาโดยมิชอบด้วยกฎหมายอันเนื่องมาจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่มีอำนาจที่จะออกระเบียบดังกล่าวได้

ในเรื่องนี้เราจำต้องกลับมาพิจารณาถึงหลักเกณฑ์ตามที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ โดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้คือ มาตรา 253 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้บัญญัติให้ เงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นที่ผู้พิพากษาและตุลาการ รวมทั้งกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน รวมทั้งกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติจะได้รับนั้นต้องไปเป็นตามที่กฎหมายบัญญัติ และห้ามนำระบบบัญชีเงินเดือนหรือเงินประจำตำแหน่งของข้าราชการพลเรือนมาใช้บังคับ

การที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ได้บัญญัติมาตรา 253 ขึ้นดังกล่าวโดยกำหนดให้เงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นของผู้พิพากษา ตุลาการ รวมทั้งคณะกรรมการในองค์กรตามรัฐธรรมนูญต้องออกเป็นกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาตรวจสอบจากรัฐสภา โดยมีวัตถุประสงค์ที่สำคัญอยู่ 2 ประการ คือ ประการแรก เพื่อให้เงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง รวมทั้งประโยชน์ตอบแทนอื่นของตุลาการ ผู้พิพากษา และคณะกรรมการในองค์กรตามรัฐธรรมนูญได้ผ่านการพิจารณาจากรัฐสภาที่ประกอบไปด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาซึ่งเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทยทั้งประเทศได้มีโอกาสตรวจสอบ และซักถามเหตุผล ตลอดจนความควรมิควรต่างๆ และ ประการที่สอง เพื่อเป็นการป้องกันมิให้รัฐบาลเข้ามาดำเนินการแทรกแซงการทำงานขององค์กรอิสระในเรื่องที่เกี่ยวกับการกำหนดเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นของผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระต่างๆ

เมื่อพิจารณาถึงกรณีที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ออกระเบียบคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติว่าด้วยการจ่ายเงินค่าตอบแทนของประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2547 โดยที่การออกระเบียบดังกล่าวนี้เป็นการออกโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปรามปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ซึ่งถือเป็นกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาอย่างถูกต้องตามขั้นตอนในการออกกฎหมาย ดังนั้นการออกระเบียบของคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติดังกล่าวจึงถือได้ว่าเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 253 ได้กำหนดไว้ ที่ต้องการให้เงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นของผู้พิพากษา ตุลาการ รวมทั้งคณะกรรมการในองค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างๆ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ประกอบกับระเบียบฯ ฉบับดังกล่าวได้มีการนำมาลงประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 3 สิงหาคม 2547 จึงถือเป็นการปฏิบัติตามขั้นตอนโดยถูกต้องตามกฎหมาย

นอกจากนี้การออกระเบียบฯ ดังกล่าวนั้นเป็นเรื่องของการจ่ายเงินค่าตอบแทน ซึ่งเป็นเบี้ยประชุมให้แก่ประธานกรรมการและกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งการจ่ายค่าตอบแทนที่เป็นเบี้ยประชุมนี้ เมื่อพิจารณาตามพระราชบัญญัติเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นของประธาน ศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ประธานกรรมการและกรรมการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปรามปรามการทุจริตแห่งชาติ และประธานกรรมการและกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2541 ตามที่ปรากฎในมาตรา 4 และมาตรา 5 จะเห็นได้ว่า

ในมาตรา 4 ได้กล่าวถึงเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่งของประธานและกรรมการในองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ได้มีการกำหนดเอาไว้แล้วอย่างชัดเจนตามตารางบัญชีอัตราเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่งของประธานศาลรัฐธรรมนูญ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ประธานกรรมการและกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ประธานกรรมการและกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และประธานกรรมการและกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน

ตารางที่ 3 : แสดงอัตราเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่งของ

xx

และสำหรับในมาตรา 5 ของพระราชบัญญัติดังกล่าวนั้นได้กล่าวถึงประโยชน์ตอบแทนอื่น ซึ่งกำหนดไว้เพียง 2 ลักษณะ คือ (1) การประกันสุขภาพ และ (2) ค่าใช้จ่ายในการเดินทาง ดังนั้นจึงเห็นได้ว่าการจ่ายค่าตอบแทนที่เป็นเบี้ยประชุมให้แก่ประธานกรรมการและกรรมการ ป.ป.ช. นั้นจึงมิใช่เรื่องของเงินเดือน หรือเงินประจำตำแหน่งที่ได้กำหนดเป็นอัตราตายตัวแล้วตามตาราง และในขณะเดียวกันก็มิใช่ประโยชน์ตอบแทนอื่นตามมาตรา 5 ด้วยเพราะมาตรา 5 ได้ระบุชัดเจนแล้วว่าประโยชน์ตอบแทนอื่นนั้นหมายถึงเฉพาะค่าใช้จ่ายที่เกิดจากเหตุ 2 ลักษณะข้างต้นเท่านั้น

ดังนั้นการที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ออกระเบียบฯ ดังกล่าวจึงไม่ถือว่าขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 253 และพระราชบัญญัติเงินเดือน เงินประจำตำแหน่ง และประโยชน์ตอบแทนอื่นฯ มาตรา 4 และมาตรา 5 นั้นเอง

แต่สำหรับในกรณีที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ออกระเบียบโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 โดยอ้างอำนาจที่จะกระทำได้ตามมาตรา 5 และมาตรา 107 ของพระราชบัญญัติดังกล่าวนั้น จะเห็นได้ว่ามาตรา 107 ปรากฎอยู่ในหมวดที่ 10 ว่าด้วยสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ซึ่งเป็นหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญมีอิสระในการบริหารงานบุคคล การเงิน และงบประมาณ โดยปราศจากการแทรกแซงของฝ่ายใด

ดังนั้นการออกระเบียบตามมาตรา 107 นั้นจึงต้องเป็นการออกระเบียบที่เกี่ยวข้องหรือจำกัดเฉพาะข้าราชการและลูกจ้างของสำนักงาน ป.ป.ช. เท่านั้น มิใช่ของประธานกรรมการและกรรมการ ป.ป.ช.

ดังนั้นการที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ออกระเบียบฯ ดังกล่าวโดยอ้างมาตรา 5 และมาตรา 107 ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 จึงเป็นการอ้างบทกฎหมายผิด อันเกิดจากการตีความบทบัญญัติของกฎหมายผิดพลาด จึงเข้าใจไปว่าตนเองมีอำนาจที่จะออกระเบียบฯ ดังกล่าวที่เป็นปัญหาได้

เมื่อพิจารณาในเบื้องต้นจะเห็นได้ว่าการที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ตีความบทกฎหมายผิดโดยคิดว่าตนมีอำนาจกระทำได้จึงออกระเบียบฯ ดังกล่าวขึ้นมานั้นถือเป็นกรณีที่คณะกรรมการ ป.ป.ช ได้ออกกฎโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากไม่มีอำนาจตามกฎหมาย ตามที่ปรากฎในมาตรา 9 (1) ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ซึ่งการตีความตัวบทกฎหมายผิดพลาดนี้เมื่อพิจารณาโดยพิเคราะห์ถึงสาระสำคัญแห่งข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นแล้วไม่ถือว่าเป็นความผิดทางอาญาตามมาตรา 157 ของประมวลกฎหมายอาญา เพราะการกระทำที่จะเป็นความผิดในทางอาญาตามมาตรา 157 ดังกล่าวได้นั้นจะต้องได้ความว่าเจ้าพนักงานของรัฐได้ปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ซึ่งต้องมีเจตนาชั่วร้ายประกอบอยู่ภายในจิตใจของผู้กระทำความผิดด้วย

จะเห็นได้ว่าคำว่า “ไม่ชอบ” ตามที่ปรากฏในกฎหมายปกครอง และคำว่า “มิชอบ” ตามที่ ปรากฏในกฎหมายอาญานั้นแตกต่างกัน โดยคำว่า “มิชอบ” ตามมาตรา 157 ของประมวลกฎหมายอาญานั้นหมายถึง มิชอบด้วยหน้าที่ ซึ่งเจ้าพนักงานมีอยู่ตามกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ คำสั่งของคณะรัฐมนตรี คำสั่งของผู้บังคับบัญชา หรือระเบียบแบบแผนของทางราชการ ซึ่งออกได้โดยชอบด้วยกฎหมาย และ คำว่า “ทุจริต” ตามกฎหมายอาญานั้นก็หมายถึง การปฏิบัติ หรืองดเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมีมูลเหตุ ชักจูงใจที่จะแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับตนเองหรือผู้อื่น ซึ่งทั้งสองคำนี้ต้องมีการพิจารณาถึงเจตนาภายในใจของผู้กระทำความผิดด้วยว่าต้องมีเจตนาที่จะแสวงหาประโยชน์ที่ตนเองไม่สมควรจะได้รับโดยถูกต้องตามกฎหมายเพื่อนำมาให้ตนเองหรือให้ผู้อื่น นั้นคือต้องมีเจตนาที่เป็นความชั่วประกอบอยู่ในจิตใจของผู้กระทำด้วย ดังจะพิจารณาได้จากคำพิพากษาศาลฏีกาที่ได้วางบรรทัดฐานว่าการกระทำในลักษณะอย่างใดจึงจะถือว่าเป็นการกระทำที่ "มิชอบ" ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157

คำพิพากษาฎีกาที่ 638/2508 จำเลยเป็นปลัดอำเภอ ได้รับคำสั่งจากนายอำเภอโดยชอบให้จัดทำตั๋วพิมพ์รูปพรรณสัตว์ให้ราษฎร ซึ่งก็ได้จัดทำให้โดยชอบด้วยตำแหน่งหน้าที่ แต่ทำชอบไม่ตลอดโดยในระหว่างนั้นได้เรียกเงินเกินอัตราที่กำหนดไว้ตามกฎหมายจากราษฎรที่นำโค กระบือ มาทำตั๋วพิมพ์รูปพรรณเพื่อประโยชน์ตนเสีย โดยไม่ปรากฏว่าได้ข่มขืนใจหรือจูงใจราษฎรเหล่านั้นแต่อย่างใด ทั้งนี้ไม่ปรากฎว่าเป็นการเรียกเงินเพื่อกระทำการหรือไม่กระทำการอย่างใดในตำแหน่ง เช่นนี้ไม่เป็นความผิดตามมาตรา 148 และมาตรา 149 แต่ผิดตามมาตรา 157

คำพิพากษาฎีกาที่ 1230/2510 โจทก์บรรยายฟ้องว่า จำเลยที่ 1 เป็นตำรวจประจำสถานีตำรวจทุ่งสง อำเภอเมืองสงขลา จำเลยที่ 2 เป็นผู้คุมเรือนจำประจำเรือนจำเขตสงขลา ได้ร่วมกันใช้อำนาจในตำแหน่งโดยมิชอบ ข่มขืนใจเพื่อให้ผู้อื่นมอบเงินให้ อันเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 148, 157, 337 และ 83 นั้น เมื่อข้อเท็จจริงฟังได้ว่าจำเลยทั้งสองกระทำความผิดจริง ก็ลงโทษจำเลยที่ 2 ในฐานะเป็นผู้สนับสนุนเท่านั้น เพราะแม้จำเลยที่ 2 เป็นพลตำรวจ แต่โจทก์มิได้ระบุฟ้องว่าเป็นเจ้าพนักงานตำรวจ จำเลยที่ 2 จึงมิใช่ตำรวจผู้มีอำนาจหน้าที่จับกุมผู้กระทำความผิดโดยทั่วๆ ไป

คำพิพากษาฎีกาที่ 2645/2527 เจ้าหน้าที่พัฒนาชุมชนเรียกเอาเงินราษฎรอ้างว่าเพื่อใช้วิ่งเต้นในการทำแผนสร้างทำนบแล้วเอาเงินไว้เสียเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ

คำพิพากษาฎีกาที่ 1161/2538 จำเลยเป็นข้าราชการได้รับมอบหมายจากผู้บังคับบัญชาให้ควบคุมดูแลการก่อสร้างต่อเติมอาคาร จำเลยจึงมีฐานะเป็นพนักงานผู้มีหน้าที่ดูแลรักษาวัสดุเหลือใช้จากการก่อสร้างอาคารดังกล่าว จำเลยให้ ก. นำเหล็กวัสดุที่เหลือใช้ดังกล่าวไปเก็บไว้ที่ร้านของ ก. แล้วให้ ก. เอาไปเสียเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบและทุจริตผิดมาตรา 157

แต่สำหรับการออกกฎโดย "ไม่ชอบ" ตามกฎหมายปกครองนั้นจะมีความแตกต่างจากการกระทำที่ "มิชอบ" ตามกฎหมายอาญา เมื่อพิจารณาถึงนิยามของ "กฎ" ตามมาตรา 3 ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 “กฎ” หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใด หรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ ระเบียบฯ ที่ออกโดยคณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงถือเป็น “กฎ” ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 3 ของพระราชบัญญัติดังกล่าว การออก “กฎ” ของเจ้าหน้าที่รัฐที่ถือว่าชอบด้วยกฎหมาย โดยไม่ผิดมาตรา 9 ของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. 2542 สามารถพิจารณาและเทียบเคียงได้กับข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นตามคำพิพากษาศาลปกครอง ดังต่อไปนี้

คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.2/2546 กรณีฟ้องว่า พ.ร.ฏ. กำหนดเขตที่ดินให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดิน ไม่ชอบด้วยกฎหมายจึงขอให้เพิกถอน เป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของ พ.ร.ฎ. ที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) ประกอบกับมาตรา11(2) แห่ง พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองฯ

การที่ผู้ฟ้องคดีไม่ต้องการ ส.ป.ก. 4-01 โดยเห็นว่า ส.ป.ก. 4-01 มีเงื่อนไขจำกัดสิทธิในการจำหน่ายจ่ายโอนที่ดิน จึงต้องการหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินตามประมวลกฎหมายที่ดิน และเห็นว่า พ.ร.ฎ. ดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะทำให้ผู้ฟ้องคดีกับพวกไม่สามารถขอออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินได้อีก ถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงจาก พ.ร.ฎ. ดังกล่าวแล้ว จึงเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีตามมาตรา 42 วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา 72 วรรคหนึ่ง (1) แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ นอกจากนั้น พ.ร.บ. การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมฯ มิได้กำหนดขั้นตอนหรือวิธีการแก้ไขความเดือดร้อนไว้โดยเฉพาะ และโดยที่ พ.ร.ฏ. เป็นกฎ จึงไม่อยู่ในบังคับมาตรา 44 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ที่ผู้ฟ้องคดีจะต้องอุทธรณ์ก่อนแต่อย่างใด และแม้ว่าผู้ฟ้องคดีจะร้องทุกข์เมื่อพ้นกำหนดเก้าสิบวันนับแต่วันที่ พ.ร.ฏ. ดังกล่าวประกาศในราชกิจจานุเบกษา ซึ่งเป็นวันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการร้องทุกข์ ทำให้เรื่องร้องทุกข์ดังกล่าวต้องห้ามไม่ให้รับไว้พิจารณาตามมาตรา 20 ประกอบกับมาตรา 23 แห่ง พ.ร.บ. คณะกรรมการกฤษฏีกาฯ ก็ตาม แต่ศาลเห็นว่าเรื่องนี้จะเป็นประโยชน์แก่ส่วนรวมจึงรับไว้พิจารณา

การกำหนดเขตที่ดินในท้องที่อำเภอสีคิ้ว อำเภอสูงเนิน และอำเภอปากช่อง จังหวัดนครราชสีมาให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินได้มีการตราเป็น พ.ร.ฎ. โดยมีแผนที่แสดงเขตและระบุท้องที่ที่อยู่ในเขตปฏิรูป ที่ดินแนบท้าย พ.ร.ฎ. ตามมาตรา 25วรรคหนึ่ง และวรรคสอง แห่ง พ.ร.บ. การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรมฯ และได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว จึงเป็นการตราขึ้นโดยชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนั้น ตามมาตรา 58 วรรคหนึ่ง วรรคสองและวรรคสาม และมาตรา 58 ทวิ วรรคสอง แห่งประมวลกฎหมายที่ดินไม่ได้ห้ามการเดินสำรวจรังวัดเพื่อออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินให้แก่ราษฎรที่ครอบครองและทำประโยชน์ในเขตดังกล่าว แต่ห้ามไม่ให้ออกให้แก่ผู้ที่ครอบครองและทำประโยชน์โดยไม่มีหลักฐาน ส.ค. 1 หรือผู้ที่มิได้แจ้งความประสงค์จะได้สิทธิในที่ดินตามมาตรา 27 ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดินไว้ก่อนมีการกำหนดเขตปฏิรูปที่ดิน ดังนั้น พ.ร.ฎ. กำหนดเขตที่ดินในท้องที่อำเภอสีคิ้ว อำเภอสูงเนิน และอำเภอปากช่อง จังหวัดนครราชสีมา ให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดิน พ.ศ. 2534 จึงชอบด้วยกฎหมาย

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.16/2546 การฟ้องขอให้เพิกถอนระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายว่าด้วยเบี้ยสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายฯ ซึ่งมีลักษณะเป็นกฎที่ออกโดยผู้ถูกฟ้องคดีอันเป็นการกระทำในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ และออกโดยได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี เป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาล ปกครองสูงสุดตามมาตรา 11 (2) ซึ่งผู้ฟ้องคดีต้องยื่นฟ้องภายใน 90 วันนับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดีตามมาตรา 49 แห่ง พ.ร.บ. เดียวกัน เมื่อปรากฏว่าผู้ฟ้องคดียื่นฟ้องเมื่อพ้นระยะเวลา 90 วันนับแต่วันที่ได้รับคำสั่งให้ชำระเบี้ยปรับอันเป็นวันที่ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนจากระเบียบ ดังกล่าวและเป็นวันที่ผู้ฟ้องคดีได้รู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี จึงพ้นกำหนดเวลาการฟ้องคดีแล้ว แต่เนื่องจากหากต่อมาศาลมีคำพิพากษาให้เพิกถอนกฎดังกล่าว ก็จะเป็นประโยชน์ต่อโรงงานน้ำตาลทรายเป็นส่วนรวม จึงเข้าข้อยกเว้นที่ศาลจะรับไว้พิจารณาได้แม้จะยื่นฟ้องเมื่อพ้นกำหนดเวลาการฟ้องคดี ทั้งนี้ ตามมาตรา 52 วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ

กฎใดจะชอบด้วยกฎหมายต้องมีกฎหมายให้อำนาจในการออกกฎไว้อย่างชัดเจน กระบวนการออกกฎต้องเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดไว้ และขอบอำนาจของกฎต้องไม่เกินขอบเขตวัตถุประสงค์ของกฎหมายที่ให้อำนาจไว้ การออกระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ว่าด้วยเบี้ยปรับสำหรับโรงงานน้ำตาลทรายฯ เป็นการใช้อำนาจตามมาตรา 17 วรรคหนึ่ง (25) แห่ง พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทรายฯ โดยได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีและได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วตามมาตรา 17 วรรคสอง และวรรคสี่ แห่ง พ.ร.บ. เดียวกันจึงเป็นการออกกฎที่ชอบด้วยกฎหมายทั้งในแง่ของที่มาของอำนาจและกระบวนการออกกฎแล้ว สำหรับเนื้อหาของกฎนั้น การที่ระเบียบดังกล่าวกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขเกี่ยวกับเบี้ยปรับที่โรงงานน้ำตาลทรายต้องชำระในกรณีที่มีการขนย้ายน้ำตาลทรายโดยฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย ว่าด้วยการผลิต การบรรจุ การเก็บรักษา การสำรวจ การขนย้ายฯ ซึ่งออกตามมาตรา 44 (7) แห่ง พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทรายฯ และกำหนดให้คณะกรรมการบริหารเป็นผู้พิจารณาสั่งปรับแทนคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย เป็นเรื่องที่สามารถกระทำได้ตามมาตรา 18 แห่ง พ.ร.บ. เดียวกัน และอยู่ในขอบเขตวัตถุประสงค์ของกฎหมายที่จะกำหนดได้

ในส่วนของการกำหนดเบี้ยปรับตามระเบียบนั้น เบี้ยปรับดังกล่าวไม่ใช่โทษทางอาญาจึงไม่ต้องนำส่งพินัยหลวง และไม่ใช่เบี้ยปรับทางแพ่งซึ่งเป็นเรื่องสัญญาทางแพ่งระหว่างลูกหนี้กับเจ้าหนี้ที่ศาลจะสั่งลดได้ แต่เป็นเบี้ยปรับตาม พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทรายฯ จึงเป็นเบี้ยปรับที่กำหนดขึ้นโดยกฎหมายและกฎที่ออกตามกฎหมายมีลักษณะเป็นเบี้ยปรับทางปกครอง เนื่องจากเป็นการใช้อำนาจฝ่ายเดียวของฝ่ายปกครองในการบังคับให้โรงงานน้ำตาลทรายซึ่งอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายชำระเบี้ยปรับตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้ เพื่อให้ภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะของฝ่ายปกครองบรรลุวัตถุประสงค์ตามกฎหมายว่าด้วยอ้อยและน้ำตาลทราย โดยเรียกเก็บเข้ากองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายได้ตามมาตรา 27 (2) แห่ง พ.ร.บ. เดียวกัน

จะเห็นได้ว่าคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดทั้งสองคำพิพากษาดังกล่าวนั้น ได้แสดงให้เห็นถึงความชอบด้วยกฎหมายของการออกกฎ โดยกฎที่จะถือว่าออกโดยชอบด้วยกฎหมายนั้นต้องมีองค์ประกอบหลายประการ เช่น ที่มาของอำนาจในการออกกฎ คือ ต้องมีกฎหมายให้อำนาจในการออกกฎไว้อย่างชัดเจน กระบวนการออกกฎต้องเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดไว้ ขอบอำนาจของกฎต้องไม่เกินขอบเขตวัตถุประสงค์ของกฎหมายที่ให้อำนาจไว้ การออกกฎมีการประกาศในราชกิจจานุเบกษา เป็นต้น แต่สำหรับในประเด็นที่เกิดการผิดหลงในการออกกฎ หรือคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่รัฐหรือหน่วยงานของรัฐนั้นอาจจะมีความผิดหลงในการออกกฎหรือคำสั่งได้ โดยผลของความผิดหลงในการออกกฎ หรือคำสั่งทางปกครองนั้นมีผลแตกต่างกันออกไป หากเป็นการผิดหลงในตัวบทกฎหมายเพียงเล็กน้อยก็ไม่ทำให้การออกกฎหรือคำสั่งนั้นเสียไป แต่ถือว่าการออกกฎ หรือคำสั่งทางปกครองนั้นชอบด้วยกฎหมายแล้ว แต่หากกรณีที่เป็นการผิดหลง หรือการตีความบทกฎหมายผิดโดยเข้าใจว่าตนเองมีอำนาจที่จะออกกฎ หรือคำสั่งทางปกครองได้ กฎหมายปกครองโดยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. 2542 ได้กำหนดผลของการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวไว้แล้ว คือให้มีการเพิกถอนกฎ หรือคำสั่งทางปกครองทั้งหมดหรือแต่บางส่วนเสีย

ดังนั้นเมื่อพิเคราะห์แล้วจะเห็นได้ว่าการที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ตีความกฎหมายผิดโดยที่เข้าใจไปว่าตนเองนั้นมีอำนาจโดยชอบด้วยกฎหมาย สามารถออกระเบียบฯ ดังกล่าวซึ่งเป็นปัญหาได้ จึงเป็นการกระทำที่ทำลงโดยไม่ได้มีเจตนาที่จะแสวงหาประโยชน์ใดๆ ให้ตัวเองหรือพวกพ้อง ไม่ได้มีเจตนาที่เป็นความชั่วประกอบอยู่ภายในจิตใจของคณะกรรมการในขณะที่ออกกฎ จึงไม่อาจถือได้ว่าเป็นการกระทำที่ “มิชอบ” ด้วยกฎหมายตามกฎหมายอาญา แต่ถือว่าเป็นการกระทำที่เกิดจากการที่ตนเองตีความบทกฎหมายผิดจึงเข้าใจว่าตนเองมีอำนาจที่จะออกระเบียบฯ ดังกล่าวได้ โดยอ้างบทกฎหมายที่ให้อำนาจในการออกระเบียบที่ผิด เพราะโดยหลักการแล้ว คณะกรรมการ ป.ป.ช. นั้นมีอำนาจจะพิจารณาเกี่ยวกับค่าตอบแทนหรือประโยชน์อื่นๆ ของคณะกรรมการได้โดยชอบด้วยกฎหมาย หากแต่ข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในกรณีนี้เป็นกรณีที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้กระทำการออกระเบียบฯ โดยอ้างบทกฎหมายผิด การออกกฎที่เกิดจากการตีความบทกฎหมายผิด หรือการออกกฎโดยอ้างบทกฎหมายที่ให้อำนาจผิดจึงถือเป็นการกระทำที่ “ไม่ชอบ” ด้วยกฎหมาย อันเนื่องมาจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ทั้งนี้ตามที่ปรากฏในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาล ปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. 2542 นั้นเอง

สำหรับในกรณีที่มีข้อเท็จจริงว่า ร่างระเบียบฯ ดังกล่าวได้ถูกทักท้วงจากคณะอนุกรรมการเฉพาะกิจช่วยปฏิบัติหน้าที่งานคณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามแผนยุทธศาสตร์ โดยคณะอนุกรรมการฯ เห็นว่าร่างระเบียบฯ ดังกล่าวไม่สามารถกระทำได้ ซึ่งจากข้อเท็จจริงดังกล่าวแม้ร่างระเบียบฯ จะถูกทักท้วงจากคณะอนุกรรมการฯ ก็ตาม แต่การตัดสินใจหรือการใช้ ดุลพินิจก็ย่อมอยู่ภายใต้อำนาจและหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ดั่งเช่นการพิจารณาและตัดสินใจในเรื่องใดๆ ที่เกี่ยวข้องหรืออยู่ในวงงานหรือหน้าที่ความรับผิดชอบของคณะกรรมการ ป.ป.ช. คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีอำนาจและหน้าที่ที่จะใช้ดุลพินิจพิจารณาและแสดงความเห็นของตนได้ ซึ่งเมื่อพิจารณาแล้วอาจจะมีมติเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับความเห็นของอนุกรรมการฯ ก็ได้ ซึ่งย่อมอยู่บน พื้นฐานของการใช้อำนาจตัดสินใจในฐานะผู้บังคับบัญชา โดยการตัดสินใจดังกล่าวย่อมอยู่ภายใต้ความรับผิดชอบของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งการตัดสินใจหรือการใช้อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. โดยมีคำสั่งให้พนักงาน ป.ป.ช. ไปทำการปรับปรุงร่างระเบียบฯ ดังกล่าวเสียก็ไม่ได้แสดงว่าคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีเจตนาทุจริต หรือเจตนาชั่วร้ายอันจะถือว่าเป็นการกระทำโดย “มิชอบ” ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 แต่อย่างใด หากแต่เป็นการออกคำสั่งภายใต้อำนาจและหน้าที่ที่ตนมีตามกฎหมาย

และจากผลของการออกกฎโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 72 (1) กำหนดให้ต้องเพิกถอนกฎที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้นเสีย ดังนั้นการที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ออกระเบียบฯ ดังกล่าวโดยเข้าใจว่าตนมีอำนาจที่จะออกได้จึงถือเป็นการตีความตัวบทกฎหมายผิด ซึ่งต้องมีการเพิกถอนระเบียบดังกล่าวต่อไป แต่ไม่สมควรที่จะต้องได้รับโทษทางอาญา คือต้องถูกจำคุกตามที่ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 ได้บัญญัติไว้

นอกจากนี้เมื่อพิจารณาถึงพฤติการณ์อื่นๆ ประกอบแล้วจะเห็นได้ว่าองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรอื่น เช่น ศาลรัฐธรรมนูญเองก็เคยออกระเบียบในลักษณะเดียวกัน คือ ระเบียบศาลรัฐธรรมนูญว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการจ่ายเบี้ยประชุมกรรมการและอนุกรรมการ และค่าตอบแทนบุคคลหรือคณะบุคคล พ.ศ. 2547 หรือกรณีของคณะกรรมการการเลือกตั้งก็เคยพิจารณาในเรื่องดังกล่าวเช่นเดียวกัน โดยมีการออกระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการจ่ายค่าตอบแทนการปฏิบัติงานของกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. 2547 และนอกจากนี้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาก็ได้ออกระเบียบในลักษณะเดียวกัน คือ ระเบียบผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการจ่ายเบี้ยเลี้ยงประชุมกรรมการและค่าตอบแทนบุคคลและคณะบุคคล พ.ศ. 2547 จึงทำให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. เข้าใจได้ว่าเมื่อองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรอื่นสามารถออกระเบียบในลักษณะเดียวกันได้ ป.ป.ช. ซึ่งเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญเช่นกันก็สามารถจะออกระเบียบฯ ดังกล่าวได้นั้นเอง ดังตารางแสดงลำดับเหตุการณ์การออกระเบียบค่าตอบแทนขององค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่นๆ

ตารางที่ 4 : แสดงลำดับการออกระเบียบค่าตอบแทนขององค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่นๆ

บทสรุป

จากคำพิพากษาในคดีของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติที่ ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้มีคำพิพากษาให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้ง 9 คนมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 ประกอบกับมาตรา 83 และมีความผิดตาม พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ในฐานที่เป็นเจ้าพนักงานร่วมกันปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่สำนักงาน ป.ป.ช. และเพื่อแสวงหาประโยชน์ที่มิควรได้โดยชอบด้วยกฎหมาย จากคำพิพากษาดังกล่าวจึงมีประเด็นที่น่าสนใจในการพิจารณาว่าการกระทำของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ที่ออกระเบียบฯ ดังกล่าวนั้นแท้จริงแล้วถือเป็นการกระทำความผิดในทางอาญาหรือเป็นความผิดในทางปกครอง การกระทำที่ได้ทำลงโดยปราศจากเจตนาที่จะแสวงหาประโยชน์ให้แก่ตนเอง การกระทำที่ปราศจากเจตนาชั่วร้ายภายในจิตใจของผู้กระทำย่อมไม่ถือว่าเป็นการกระทำโดย “มิชอบ” ตามกฎหมายอันจะก่อให้เกิดเป็นความผิดตามกฎหมายอาญาในมาตรา 157 หากแต่การกระทำที่เกิดจากการตีความบทบัญญัติของกฎหมายผิดถือเป็นการกระทำที่ “ไม่ชอบ” ด้วยกฎหมายปกครอง ดังเช่นคณะกรรมการ ป.ป.ช. ออกระเบียบฯ ดังกล่าวโดย “ไม่ชอบ” ด้วยกฎหมายตามกฎหมายปกครองเพราะ ไม่มีอำนาจที่จะออกกฎหรือระเบียบฯ ที่เป็นปัญหาดังกล่าวได้ และผลของการออกกฎที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้น จำต้องมีการเพิกถอนระเบียบฯ ดังกล่าวออกไป แต่ไม่ใช่ทำให้บุคคลผู้ออกกฎต้องได้รับโทษทางอาญาถึงขั้นต้องถูกจำคุก ดังเช่นกรณีคดี ป.ป.ช. การที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ต้องถูกลงโทษทางอาญาถึงขั้นจำคุก และถูกลงโทษทางสังคมจนต้องลาออกจากตำแหน่ง โดยเกิดจากการที่ตนได้ตีความบทบัญญัติของกฎหมายผิดพลาด ถือเป็น การสร้างความเป็นธรรมให้แก่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้ง 9 คนแล้วหรือไม่ เป็นสิ่งที่ต้องมานั่งคิดและทบทวนกันให้ดี เพราะมิฉะนั้นแล้วองค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างๆ ที่ออกระเบียบในลักษณะเดียวกันก็ย่อมต้องได้รับโทษทัณฑ์เช่นเดียวกับคณะกรรมการ ป.ป.ช. ทั้ง 9 คน นอกจากนี้คำพิพากาาของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจะทำให้เส้นแบ่งระหว่างคดีปกครองกับคดีอาญาไม่ชัดเจนเป็นอย่างยิ่งและจะส่งผลกระทบในเชิงการบันทอนการทำงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกระดับที่มีอำนาจตัดสินใจ การตัดสินใจที่บกพร่องผิดพลาด แน่นอนว่าต้องถูกยกเลิกเพิกถอน แต่หากล่วงล้ำไปถึงการลงโทษผู้ตัดสินใจบกพร่องหรือผิดพลาดทางอาญา แทนที่จะเป็นผลดีต่อระบบราชการโดยรวม อาจจะทำให้เกิดผลเสีย คือ ไม่มีผู้อยากจะตัดสินใจอีกต่อไป คนดีมีความสามารถย่อมท้อถอย คนไม่กล้าตัดสินใจได้ดี คนกล้าตัดสินใจได้รับผลร้ายอย่างที่ไม่ควรจะเป็น

อ้างอิง

1. ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงาน ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ต้องระวางโทษจำคุกตั้งแต่หนึ่งปีถึงสิบปี หรือปรับตั้งแต่สองพันบาทถึงสองหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ
2. พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีทางปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้
   (1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
3. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 300 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือสมาชิกของทั้งสองสภา มีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสี่ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองว่ากรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติผู้ใดร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดฐานทุจริตต่อหน้าที่ หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ตำแหน่งทางการเมืองเพื่อพิจารณาพิพากษาคำร้องขอตามวรรคหนึ่งต้องระบุพฤติการณ์ที่กล่าวหาว่าผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวกระทำการตามวรรคหนึ่งเป็นข้อๆ ชัดเจน และให้ยื่นต่อประธานวุฒิสภา เมื่อประธานวุฒิสภาได้รับคำร้องแล้วให้ส่งคำร้องดังกล่าวไปยังศาลฏีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเพื่อพิจารณาพิพากษา
   กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติผู้ถูกกล่าวหาจะปฏิบัติหน้าที่ในระหว่างนั้นมิได้จนกว่าจะมีคำพิพากษาของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองให้ยกคำร้องดังกล่าว

เครดิต : รองศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ , วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปี 2548 ฉบับที่ 2