“หนังสือเวียน” ที่ (ไม่) อาจฟ้องคดีต่อศาลปกครอง

เมื่อพิจารณาถึง “หนังสือเวียน” ที่ได้มีการแจ้งเวียนเพื่อให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐส่วนต่าง ๆ ได้รับทราบและถือปฏิบัติแล้ว ศาลปกครองเคยได้วินิจฉัยถึงสภาพหรือเนื้อหาของหนังสือเวียนไว้ใน 2 กรณี คือ

(1) กรณีที่หนังสือเวียน “มีสภาพเป็นกฎหรือคำสั่ง” ตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ซึ่งผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายในกรณีนี้มีสิทธิที่จะนำเอาข้อพิพาทดังกล่าวฟ้องร้องเป็นคดีต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนหนังสือเวียนนั้นได้ ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน และ

(2) กรณีที่หนังสือเวียน“ไม่มีสภาพเป็นกฎหรือคำสั่ง” ซึ่งผู้ที่เห็นว่าได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากหนังสือเวียนในกรณีนี้ไม่มีสิทธิฟ้องร้องเป็นคดีต่อศาลปกครอง และศาลปกครองก็ไม่มีอำนาจรับคำฟ้องไว้พิจารณา ดังเช่นคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 167/2559 ที่นำมาเสนอเป็นตัวอย่างเพื่อประกอบการศึกษาและทำความเข้าใจในฉบับนี้

คดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นข้าราชการที่ได้รับทุนรัฐบาลให้ไปศึกษาต่อในระดับปริญญาโท-เอก ในต่างประเทศ จากนั้นในช่วงปี พ.ศ. 2546 ได้กลับมารายงานตัวเข้าปฏิบัติราชการในตำแหน่งอาจารย์ ซึ่งในระหว่างที่ปฏิบัติราชการชดใช้ทุนนั้น นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีได้ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการให้ข้าราชการไปศึกษา ฝึกอบรม ปฏิบัติการวิจัย และดูงาน ณ ต่างประเทศ พ.ศ. 2549 และให้ยกเลิกระเบียบว่าด้วยการให้ข้าราชการไปศึกษา ฝึกอบรม และดูงาน ณ ต่างประเทศ พ.ศ. 2512 และที่แก้ไขเพิ่มเติม โดยข้อ 29 ของระเบียบฯ พ.ศ. 2549 ได้กำหนดว่า “ข้าราชการผู้ได้รับอนุมัติให้ไปศึกษาฝึกอบรม ปฏิบัติการวิจัย หรือดูงาน ณ ต่างประเทศ ตามระเบียบฯ พ.ศ. 2512 อยู่ในวันที่ระเบียบฯ พ.ศ. 2549 มีผลใช้บังคับ ให้ถือว่าข้าราชการผู้นั้นได้รับอนุมัติให้ไปศึกษา ฝึกอบรม ปฏิบัติการวิจัย หรือดูงานตามระเบียบฯ พ.ศ. 2549”

ผู้ถูกฟ้องคดีซึ่งเป็นคณะกรรมการกำหนดโครงการให้ข้าราชการไปศึกษา ฝึกอบรมปฏิบัติการวิจัย และดูงาน ณ ต่างประเทศ ตามระเบียบฯ พ.ศ. 2549 เห็นว่า ข้อ 29 ของระเบียบฯ พ.ศ. 2549 อาจทำให้เกิดข้อปัญหาในการตีความเกี่ยวกับระยะเวลาในการปฏิบัติราชการชดใช้และการชดใช้เงินกรณีที่ข้าราชการผิดสัญญาลาศึกษา ฝึกอบรม หรือปฏิบัติการวิจัย ณ ต่างประเทศ จึงได้มีหนังสือสำนักงาน ก.พ.ลงวันที่ 24 กรกฎาคม 2550 เรื่อง การปฏิบัติราชการชดใช้ตามระเบียบฯ พ.ศ. 2549 แจ้งเวียนไปยังกระทรวงทบวง กรม จังหวัด ให้ได้รับทราบถึงหลักการดังกล่าวอย่างถูกต้อง โดยเนื้อหาในหนังสือเวียนได้กำหนดหลักการว่า “กรณีไปศึกษาหรือฝึกอบรม หรือปฏิบัติการวิจัย ณ ต่างประเทศ ตามระเบียบฯ พ.ศ. 2512 โดยได้เสร็จสิ้นการศึกษาหรือยังไม่เสร็จสิ้นการศึกษา แต่กลับเข้าปฏิบัติราชการชดใช้ก่อนหรือในวันที่ระเบียบฯ พ.ศ. 2549 จะมีผลใช้บังคับ ระยะเวลาในการปฏิบัติราชการชดใช้และการชดใช้เงินกรณีที่ผิดสัญญาให้เป็นไปตามระเบียบฯ พ.ศ. 2512 และปฏิบัติตามสัญญาเดิมที่ทำไว้กับสังกัด”

ต่อมาผู้ฟ้องคดีได้ลาออกจากราชการเนื่องจากได้ปฏิบัติราชการครบถ้วนตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในระเบียบฯ พ.ศ. 2549 เรียบร้อยแล้ว คือ การรับราชการเท่ากับระยะเวลาที่ได้ลาไปศึกษา แต่หน่วยงานต้นสังกัดของผู้ฟ้องคดีได้พิจารณาตามหลักการของหนังสือเวียนฉบับดังกล่าวและเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีต้องกลับมารับราชการเป็นเวลาไม่น้อยกว่าสองเท่าของระยะเวลาที่ได้ลาไปศึกษาตามหลักเกณฑ์ในระเบียบฯ พ.ศ. 2512 เมื่อผู้ฟ้องคดียังปฏิบัติราชการไม่ครบถ้วน หน่วยงานต้นสังกัดจึงได้มีหนังสือเรียกร้องให้ชดใช้เงิน

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ระเบียบฯ พ.ศ. 2549 ได้ยกเลิกระเบียบฯ พ.ศ. 2512 แล้ว การบังคับใช้หลักเกณฑ์ต่าง ๆ จึงต้องเป็นไปตามระเบียบฯ พ.ศ. 2549 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน การที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือสำนักงาน ก.พ. กำหนดหลักการให้กลับไปใช้ระเบียบฯ พ.ศ. 2512 จึงเป็นการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครองขอให้เพิกถอนหนังสือสำนักงาน ก.พ. ฉบับดังกล่าว

หนังสือสำนักงาน ก.พ. ลงวันที่ 24 กรกฎาคม 2550 ถือเป็น “กฎ” ที่ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 หรือไม่ ?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อพิจารณาถึงเนื้อหาของหนังสือสำนักงาน ก.พ. ลงวันที่ 24 กรกฎาคม 2550 ที่ได้แจ้งเวียนให้กระทรวง ทบวง กรม จังหวัด ได้ทราบและถือปฏิบัติว่า
“ข้าราชการผู้ได้รับอนุมัติให้ไปศึกษาตามระเบียบฯ พ.ศ. 2512 และได้เสร็จสิ้นการศึกษาหรือยังไม่เสร็จสิ้นการศึกษา แต่กลับเข้าปฏิบัติราชการชดใช้ก่อนหรือในวันที่ระเบียบฯ พ.ศ. 2549 จะมีผลใช้บังคับ การนับระยะเวลาปฏิบัติราชการชดใช้และการชดใช้เงินให้เป็นไปตามระเบียบฯ พ.ศ. 2512”

หลักการดังกล่าวเป็นเพียงการอธิบายความหมายหรือตีความ ข้อ 29 ของระเบียบฯ พ.ศ. 2549 เพื่อไม่ให้เกิดปัญหาในการตีความ โดยไม่ได้มีลักษณะเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์ขึ้นใหม่ หรือเพิ่มเติมจากระเบียบหรือสัญญารับทุนที่มีอยู่เดิมระหว่างผู้ฟ้องคดีกับหน่วยงานต้นสังกัด หนังสือเวียนดังกล่าวจึงมีสถานะเป็นเพียงมาตรการภายในของฝ่ายปกครองที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดหลักการในการปฏิบัติตามระเบียบดังกล่าวเท่านั้น

แม้หนังสือเวียนฉบับดังกล่าวจะมีสภาพบังคับต่อกระทรวง ทบวง กรม จังหวัด แต่สภาพบังคับดังกล่าว ก็เป็นการใช้อำนาจควบคุมให้ปฏิบัติตามระเบียบหรือกฎหมายเท่านั้น กรณีจึงเห็นได้ว่าหนังสือสำนักงาน ก.พ. ลงวันที่ 24 กรกฎาคม 2550 มิได้เกิดจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายที่มีลักษณะเป็นกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นซึ่งอาจนำมาฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 การฟ้องคดีนี้จึงไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองหนังสือสำนักงาน ก.พ. ฉบับดังกล่าว จึงเป็นหนังสือเวียนที่มีสถานะเป็นเพียงมาตรการภายในของฝ่ายปกครองที่ไม่ได้ก่อให้เกิดสิทธิหรือหน้าที่แก่บุคคลภายนอกฝ่ายปกครอง อันอาจจะฟ้องเป็นคดีต่อศาลปกครองได้

หนังสือเวียนที่ “ไม่มีสภาพเป็นกฎหรือคำสั่ง” ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ดังตัวอย่างที่ได้นำเสนอนี้ ยังปรากฏอยู่ในคำวินิจฉัยของศาลปกครองในอีกหลายคดี เช่น

 หนังสือที่กระทรวงมหาดไทยได้แจ้งเวียนผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัด ให้แจ้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ทราบและถือปฏิบัติเกี่ยวกับการนำเงินสะสมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปจ่ายเป็นเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษ โดยให้ดำเนินการตามที่กำหนดไว้ในระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการรับเงินการเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2547 ซึ่งศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า หนังสือเวียนฉบับดังกล่าวมีลักษณะเป็นการอธิบายความการบังคับใช้ระเบียบให้เกิดความชัดเจนเพื่อให้ถือปฏิบัติเป็นแนวทางเดียวกัน หนังสือเวียนฉบับดังกล่าวจึงมีสถานะเป็นเพียงมาตรการภายในของฝ่ายปกครอง ที่เป็นการใช้อำนาจกำกับดูแลควบคุมให้มีการปฏิบัติตามระเบียบหรือกฎหมายเท่านั้น มิได้เป็นการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายที่มีลักษณะเป็นกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 841/2555)

 หนังสือที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีได้แจ้งเวียนว่า ตำแหน่งรองผู้อำนวยการเขตพื้นที่การศึกษาไม่อยู่ในเกณฑ์ที่จะเสนอขอพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ประถมาภรณ์มงกุฎไทย (ป.ม.) ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เป็นเพียงหนังสือการตอบข้อหารือของปลัดกระทรวงศึกษาธิการ จึงเป็นขั้นตอนของการดำเนินการภายในของผู้ถูกฟ้องคดี มิใช่การวินิจฉัยสั่งการตามกฎหมายและมิใช่คำสั่งทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิของผู้ฟ้องคดีอย่างหนึ่งอย่างใด และหนังสือแจ้งเวียนว่า ข้าราชการครูซึ่งการปฏิบัติที่ผ่านมาได้เสนอขอพระราชทานโดยเทียบระดับ 1 ถึงระดับ 11 ยังคงเทียบระดับและขอพระราชทานตามบัญชี 7 ต่อไปตามเดิม ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เป็นเพียงการอธิบายการปฏิบัติตามหลักเกณฑ์การขอพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ประจำปี พ.ศ. 2552 มิได้มีสถานะเป็นกฎหรือคำสั่งทางปกครองที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของผู้ฟ้องคดี (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 1521/2559)

สำหรับกรณีที่หนังสือเวียน “มีสภาพเป็นกฎหรือคำสั่ง” ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มีตัวอย่างที่ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยไว้ เช่น

 หนังสือที่กระทรวงการคลังได้แจ้งเวียนให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องและส่วนราชการได้รับทราบและถือปฏิบัติเป็นแนวทางในการจัดทำสัญญาอนุญาตให้ข้าราชการที่ไปศึกษา ฝึกอบรม หรือปฏิบัติการวิจัยณ ต่างประเทศ ต้องทำสัญญาเพิ่มเติมทุกครั้งเมื่อมีการอนุมัติให้ขยายระยะเวลาลาศึกษา ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เป็นบทบัญญัติที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป จึงมีลักษณะเป็นกฎตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 550/2547)

 หนังสือที่คณะกรรมการกลางข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัดได้แจ้งเวียนมติที่ประชุมเกี่ยวกับมาตรการแก้ไขปัญหาการคัดเลือกข้าราชการเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งรองปลัด อบจ. ให้แก่ อบจ.ทุกจังหวัดปฏิบัติตาม โดยกำหนดให้ผู้ที่เข้าสู่ตำแหน่งโดยไม่ได้ใช้วิธีการสอบคัดเลือกกลับคืนสู่สถานภาพในตำแหน่งและระดับเดิม ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า มีลักษณะเป็นข้อกำหนดที่ใช้เฉพาะกรณีการคัดเลือกข้าราชการเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งรองปลัด อบจ. โดยวิธีการคัดเลือก ซึ่งมีผลทำให้ผู้ที่เข้าสู่ตำแหน่ง โดยไม่ได้ใช้วิธีการสอบคัดเลือกต้องกลับไปดำรงตำแหน่งเดิม จึงมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิและหน้าที่อันมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองทั่วไป กรณีจึงเป็นคดีพิพาทตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 405/2551)

จากตัวอย่างคดีที่ได้นำเสนอทำให้ทราบว่า “หนังสือเวียน” ที่ออกโดยฝ่ายปกครองที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไปแก่ส่วนราชการต่าง ๆ นั้น มีทั้งกรณีที่ “มีสภาพเป็นกฎหรือคำสั่ง” และ “ไม่มีสภาพเป็นกฎหรือคำสั่ง”ตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ซึ่งการจะพิจารณาว่าหนังสือเวียนนั้นมีสภาพในลักษณะใดต้องพิจารณาถึง “เนื้อหา” ของหนังสือเวียนเป็นสำคัญโดยหากพิจารณาแล้วปรากฏว่า

(1) เนื้อหาเป็นการอธิบายหรือตีความบทบัญญัติของกฎหมายเพื่อให้เข้าใจความหมายและการปรับใช้บทบัญญัติของกฎหมายที่มีผลใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นให้ชัดเจน

(2) เนื้อหาไม่มีการเพิ่มเติมหรือกำหนดกฎเกณฑ์ทางกฎหมายขึ้นมาใหม่จากที่กฎหมายได้กำหนดไว้ และ

(3) เนื้อหาที่มีลักษณะเป็นการตอบข้อหารือซึ่งเป็นขั้นตอนภายในของฝ่ายปกครองเพื่อให้การปฏิบัติราชการเป็นไปอย่างถูกต้อง โดยไม่มีผลกระทบต่อสถานะทางกฎหมายหรือสิทธิหรือหน้าที่ทั้งต่อเจ้าหน้าที่ภายในฝ่ายปกครองและเอกชนซึ่งเป็นบุคคลภายนอกหนังสือเวียนดังกล่าวย่อมถือเป็นเพียงมาตรการภายในของฝ่ายปกครองซึ่งเป็น “การแจ้งหรือชี้แจง”

แนวทางการดำเนินการให้ส่วนราชการต่าง ๆ ได้รับทราบและถือปฏิบัติให้เป็นไปในแนวทางเดียวกันตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายเท่านั้น ดังนั้น บุคคลที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจึงไม่อาจที่จะฟ้องขอให้ศาลปกครองมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เพิกถอน “หนังสือเวียน” ที่มีสภาพเป็นเพียง “มาตรการภายในของฝ่ายปกครอง” ตามนัยมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้

เครดิต : นายณัฐพล ลือสิงหนาท พนักงานคดีปกครองชำนาญการ , กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร , สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง