ความเป็นกลางของเจ้าหน้าที่ในการดำเนินการทางวินัยอย่างไม่ร้ายแรง

หลักความเป็นกลางหรือหลักความไม่มีส่วนได้เสีย (Impartiality) มาจากแนวคิดพื้นฐานว่าบุคคลที่มีอำนาจสั่งการ หากมีอคติต่อคู่กรณีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งหรือมีผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้องกันแล้วย่อมไม่อาจวินิจฉัยชี้ขาดโดยปราศจากอคติในเรื่องนั้นได้ ดังเช่น สุภาษิตกฎหมายโรมันที่ว่า “ไม่มีใครสามารถพิจารณาคดีของตนเองได้” (no one should a judge in his own case) หลักดังกล่าวพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ นามาบัญญัติไว้ในมาตรา ๑๓ และมาตรา ๑๖ เพื่อเป็นการประกันการใช้อำนาจของผู้มีอำนาจในการออกคำสั่งทางปกครองให้มีความเป็นกลาง ความเป็นธรรม และปราศจากความลำเอียง โดยมีการแยกความไม่เป็นกลางออกเป็น ๒ ประเภท คือ เหตุมาจากสภาพภายนอก (มาตรา ๑๓) ซึ่งมาจากสถานภาพหรือฐานะของเจ้าหน้าที่เอง เช่น เป็นคู่กรณี เป็นคู่สมรส เป็นญาติ และเหตุมาจากสภาพภายใน (มาตรา ๑๖) ซึ่งมีเหตุมาจากสภาพภายในจิตใจ ของเจ้าหน้าที่ เช่น ความอคติ ความลำเอียง เช่น กรณีนายกเทศมนตรีอนุมัติจ้างห้างหุ้นส่วนจำกัดที่มีบุตรเขยเป็นหุ้นส่วนผู้จัดการเป็นผู้รับจ้างซ่อมแซมถนนลูกรังและหินคลุกในเขตเทศบาล (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๖๘/๒๕๕๕) หรือกรณีที่คณะกรรมการสอบสวนทางวินัยจำนวนสองในสามคนเคยเป็นกรรมการสืบสวนข้อเท็จจริงด้วย ซึ่งคาดหมายได้ว่าผลการสอบสวนทางวินัยอย่างร้ายแรงไม่อาจแตกต่างไปจากผลการสืบสวนข้อเท็จจริง ถือเป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ที่มีอานาจพิจารณาทางปกครองมีเหตุอันมีสภาพร้ายแรงทาให้คาสั่งลงโทษทางวินัยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๖๐๐/๒๕๕๔) เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่ผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอานาจดำเนินการทางวินัยอย่างไม่ร้ายแรง ตั้งแต่การออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวน การสอบสวนของคณะกรรมการสอบสวน การพิจารณากาหนดโทษ มีเหตุโกรธเคืองกับผู้ถูกกล่าวหา และหลังจากมีการสอบสวนทางวินัยเสร็จสิ้น ได้ใช้อำนาจออกคำสั่งลงโทษผู้ถูกกล่าวหา จะถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองมีเหตุอันมีสภาพร้ายแรงตามมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ อันอาจทำให้คำสั่งลงโทษทางวินัยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และเป็นข้อยกเว้นที่จะไม่ต้องนำบทบัญญัติดังกล่าวมาใช้บังคับหรือไม่

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๑๔๖/๒๕๕๔ ได้วินิจฉัยกรณีดังกล่าวไว้โดยมีข้อเท็จจริงว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (ผู้อำนวยการวิทยาลัยเทคนิค) มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยผู้ฟ้องคดี กรณีที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นข้าราชการครูและทำหน้าที่หัวหน้างานทะเบียนทาการแก้ไขปลอมแปลง ผลการเรียนของนาย ช. (นักศึกษา) เพื่อให้นาย ช. จบการศึกษาและรับรองเอกสารภาพถ่ายระเบียนแสดงผลการเรียนอันเป็นเท็จ คณะกรรมการสอบสวนทางวินัยมีมติว่าผู้ฟ้องคดีกระทำผิดวินัย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีคำสั่งลงโทษตัดเงินเดือนผู้ฟ้องคดี ๕ เปอร์เซ็นต์ ไม่เกินหนึ่งเดือน ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ (อ.ก.ค. สำนักงานคณะกรรมการการอาชีวะศึกษา) มีมติยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ใช้อำนาจโดยมิชอบกลั่นแกล้งผู้ฟ้องคดี เนื่องจากมีเหตุโกรธเคืองผู้ฟ้องคดี ซึ่งก่อนที่ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะมีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เคยแสดงท่าทีชอบผู้ฟ้องคดีในเชิงชู้สาวต้องการให้ผู้ฟ้องคดีเป็นภริยาน้อยแต่ถูกปฏิเสธ ทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีคอยจับผิดและมีหนังสือชี้แจงต่อผู้บังคับบัญชาโดยแสดงข้อความหมิ่นประมาท ผู้ฟ้องคดีจึงได้แจ้งความดาเนินคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ฐานหมิ่นประมาท ส่วนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้แจ้งความผู้ฟ้องคดีฐานเจ้าพนักงานทำเอกสารเท็จ ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องศาลปกครองขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และมติของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ รวมทั้งให้คืนเงินเดือนที่ถูกตัดไปด้วย

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เห็นว่าการกระทำของผู้ฟ้องคดี กรณีแก้ไขผลการเรียนของนาย ช. เป็นการกระทำโดยมิชอบ และมีมูลที่ควรกล่าวหาว่ากระทาผิดวินัย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ย่อมมีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนเพื่อทำาการสอบสวนทางวินัยผู้ฟ้องคดีได้ และหากสอบสวนพบว่า มีพฤติการณ์กระทาผิดวินัยอย่างไม่ร้ายแรงตามที่ถูกกล่าวหา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ย่อมมีอำนาจกำหนดโทษและมีคำสั่งลงโทษทางวินัยได้ตามสมควรแก่กรณี และเนื่องจากการดำเนินการสอบสวนทางวินัยตั้งแต่การออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวน การสอบสวนของคณะกรรมการสอบสวน การพิจารณากำหนดโทษเป็นการพิจารณาทางปกครอง และคำสั่งลงโทษตัดเงินเดือนเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เมื่อปรากฏว่า ก่อนที่จะดำเนินการทางวินัยแก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ฟ้องคดีมีปัญหาความขัดแย้งกัน จนถึงขั้นมีการร้องทุกข์กล่าวโทษต่อพนักงานสอบสวน การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ นำเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีแก้ไขผลการเรียนของนาย ช. ที่เกิดขึ้นตั้งแต่เดือนเมษายน ๒๕๓๙ มาดำเนินการทางวินัยลงโทษผู้ฟ้องคดีในปี ๒๕๔๐ โดยเข้าใจว่าผู้ฟ้องคดีทำบัตรสนเท่ห์และแจ้งความดำเนินคดีตนในข้อหาหมิ่นประมาท ทำให้เห็นได้ว่าผู้บังคับบัญชาใช้อานาจโดยโทสะจริตกลั่นแกล้งผู้ใต้บังคับบัญชา ขาดคุณธรรมและเมตตาธรรม

เมื่อปรากฏว่า ก่อนที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะดำเนินการทางวินัยแก่ผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ฟ้องคดีมีปัญหาความขัดแย้งจนถึงขั้นแจ้งความร้องทุกข์กล่าวโทษซึ่งกันและกันต่อพนักงานสอบสวน กรณีถือว่ามีสภาพร้ายแรงที่อาจทำให้การดาเนินการทางวินัยแก่ผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นการพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลางโดยสภาพภายในของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการทางวินัยผู้ฟ้องคดี ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงไม่อาจทำการพิจารณาทางปกครองเรื่องนี้ได้ตามมาตรา ๑๖ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และกรณีนี้มิใช่กรณีไม่มีเจ้าหน้าที่อื่นปฏิบัติหน้าที่แทน เพราะยังมีผู้บังคับบัญชาเหนือขึ้นไปของผู้ฟ้องคดีและผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่สามารถดาเนินการสอบสวนได้ และมิใช่กรณีเป็นความจำเป็นเร่งด่วน หากปล่อยให้ล่าช้าจะเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะ หรือสิทธิบุคคลโดยไม่มีทางแก้ไขได้ อันจะเป็นข้อยกเว้นมิให้นาบทบัญญัติมาตรา ๑๓ ถึงมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาใช้บังคับ ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ดำเนินการทางวินัยแก่ผู้ฟ้องคดี โดยการออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัย การพิจารณาความผิด และพิจารณาโทษโดยมีคำสั่งลงโทษตัดเงินเดือน จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน

คดีนี้ ศาลปกครองสูงสุดได้วางบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีเกี่ยวกับความเป็นกลางของเจ้าหน้าที่ที่มีอานาจพิจารณาทางปกครองไว้ ๒ กรณี

(๑) เมื่อกฎหมายเฉพาะไม่ได้บัญญัติเกี่ยวกับหลักความเป็นกลางของเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่แต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวน การพิจารณาความผิด การกาหนดโทษและการสั่งลงโทษ อันเป็นการพิจารณาทางปกครองไว้โดยเฉพาะ จึงต้องนาบทบัญญัติมาตรา ๑๓ และมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาใช้บังคับ

(๒) การดำเนินการทางวินัยอย่างไม่ร้ายแรง ซึ่งเริ่มตั้งแต่การออกคาสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวน การพิจารณาความผิด การกาหนดโทษและการสั่งลงโทษ เป็นการพิจารณาทางปกครอง และการมีคำสั่งลงโทษทางวินัยเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เจ้าหน้าที่ผู้มีอานาจดำเนินการทางวินัยต้องมีความเป็นกลาง การที่ผู้บังคับบัญชาซึ่งเป็นผู้มีอำนาจดำเนินการทางวินัยและผู้ถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัย อย่างไม่ร้ายแรงมีปัญหาความขัดแย้งจนถึงขั้นร้องทุกข์กล่าวโทษซึ่งกันและกันต่อพนักงานสอบสวนถือว่าเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจมีเหตุอันมีสภาพร้ายแรงที่อาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลางตามมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และไม่ใช่กรณีที่ไม่มีเจ้าหน้าที่อื่นปฏิบัติหน้าที่แทน อันจะเป็นข้อยกเว้นตามมาตรา ๑๘ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙

เครดิต : นางสาวนิตา บุณยรัตน์ พนักงานคดีปกครองชานาญการ , กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร , สานักวิจัยและวิชาการ สานักงานศาลปกครอง