หลักการรับฟังคู่กรณี เป็นหลักกฎหมายทั่วไปที่ให้ความคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของคู่กรณีจากการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ในการออกคำสั่งทางปกครอง และถือเป็นหลักประกันความเป็นธรรมขั้นต่ำของการประกันสิทธิของประชาชน
ซึ่งหลักการรับฟังคู่กรณี คือ การที่เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยถือเป็นขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสาคัญในกระบวนการพิจารณาในขั้นตอนก่อนออกคำสั่งทางปกครองที่ศาลปกครองมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย และหากเจ้าหน้าที่ไม่ดำเนินการหรือถือปฏิบัติต่อหลักกฎหมายดังกล่าว ย่อมมีผลให้คำสั่งทางปกครองนั้น ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ดังเช่นคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติ ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ถือเป็นคำสั่งทางปกครองที่ต้องปฏิบัติตามหลักการรับฟังคู่กรณี โดยข้อ ๑๕ ของระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดว่า คณะกรรมการต้องให้โอกาสแก่เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องหรือผู้เสียหายได้ชี้แจงข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตนอย่างเพียงพอและเป็นธรรม อันเป็นหลักกฎหมายที่รับรองสิทธิการรับฟังคู่กรณีเช่นเดียวกับมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
แต่อย่างไรก็ดี เนื่องจากในกระบวนการพิจารณาก่อนออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ ค่าสินไหมทดแทน กฎหมายไม่ได้กำหนดขั้นตอนการแจ้งให้ผู้ที่ต้องรับผิดได้ทราบข้อกล่าวหาไว้อย่างชัดเจน จึงทำให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กรณีที่ความเสียหายที่เกิดขึ้นนั้นมีเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องหลายคน แต่ในชั้นการสอบสวนยังไม่อาจทราบได้ว่า เจ้าหน้าที่ผู้ใดเป็นผู้ทำละเมิดหรือมีส่วนเกี่ยวข้องกับการกระทำละเมิด
หากคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดได้เรียกเจ้าหน้าที่มาให้ถ้อยคำ โดยไม่ได้แจ้งให้ทราบว่า มาให้ถ้อยคำในฐานะใด และไม่ได้แจ้งสิทธิรับฟังคู่กรณีให้ผู้มาให้ถ้อยคำทราบ แต่เจ้าหน้าที่คนดังกล่าวเป็นผู้ที่ได้รู้และเข้าใจในเรื่องที่กำลังมีการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และยอมรับข้อเท็จจริงในมูลเหตุที่เกิดขึ้นว่า มีส่วนเกี่ยวข้องกับการกระทำละเมิด และหน่วยงานของรัฐได้ออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ที่มาให้ถ้อยคำรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแล้ว
กรณีดังกล่าวจะถือว่า เจ้าหน้าที่ผู้นั้นได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และข้อ ๑๕ ของระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้วหรือไม่ อย่างไร
ข้อพิพาทที่นามาเป็นอุทาหรณ์คดีปกครองฉบับนี้ มีคำตอบในเรื่องดังกล่าว
คดีนี้มีมูลเหตุ จากการที่นางสาว ก. เจ้าพนักงานการเงินและบัญชี ได้กระทำการทุจริต โดยการปลอมแปลงลายมือชื่อผู้มีอำนาจลงนามในเช็คสั่งจ่ายเป็นชื่อของตนและนำไปเบิกจ่าย และไม่จัดทำรายงานสถานะเงินคงเหลือประจำวัน เป็นเหตุให้หน่วยงานของรัฐ (อบต.) ได้รับความเสียหาย หน่วยงานของรัฐจึงได้แต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และต่อมา ผู้มีอำนาจได้ออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่หลายคนชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และหนึ่งในนั้น คือ นาย ช. ซึ่งเป็นผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานของรัฐ (นายก อบต.) ที่มีอำนาจบังคับบัญชาพนักงานและบริหารงานทุกส่วนงาน และยังเป็น หนึ่งในสามของผู้มีอำนาจลงลายมือชื่อในเช็คสั่งจ่ายตามที่นางสาว ก. เสนอ
นาย ช. เห็นว่าคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงยื่นอุทธรณ์คาสั่ง แต่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ให้ยกอุทธรณ์ นาย ช. จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้เพิกถอนคาสั่งดังกล่าว
โดยประเด็นหนึ่งที่โต้แย้งก็คือ กระบวนการพิจารณาทางปกครองก่อนออกคาสั่งให้ชดใช้ ค่าสินไหมทดแทน คือ ในชั้นการสอบสวนของคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด มิได้มีการให้โอกาสได้รับทราบข้อเท็จจริงและได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน เพราะตนเองได้ไปให้ถ้อยคำในฐานะพยานบุคคลเท่านั้น มิใช่ในฐานะผู้ที่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน
ประเด็นนี้มีข้อเท็จจริงที่รับฟังยุติได้ คือ คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดได้เรียกนาย ช. มาให้ถ้อยคำโดยไม่ได้แจ้งว่าจะต้องให้ถ้อยคำในฐานะใด แต่นาย ช. ได้ให้ถ้อยคาต่อคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงฯ เกี่ยวกับการบริหารงานส่วนการคลังของหน่วยงาน และพฤติการณ์ในการกระทำทุจริตของนางสาว ก. ทั้งยังได้ยอมรับว่า ได้ลงนามในเช็คที่นางสาว ก. เสนอ ทั้งที่ไม่มีเอกสารการเบิกจ่ายเงิน และได้แจ้งด้วยว่าขอให้ถ้อยคำเพิ่มเติมด้วยเอกสาร และขออ้างพยานบุคคลประกอบการให้ถ้อยคำ
จากข้อเท็จจริงดังกล่าวจะถือว่าคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงฯ ได้ดำเนินการรับฟังคู่กรณีตามขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสาคัญที่กฎหมายกาหนดไว้แล้วหรือไม่
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดเป็นการดำเนินการเพื่อให้รู้ถึงเจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิดและต้องรับผิด รวมทั้งจำนวนค่าสินไหมทดแทนที่ต้องชดใช้ อันเป็นเรื่องที่กระทบต่อสิทธิของบุคคลในทางที่เสียหาย ซึ่งแม้กฎหมายจะไม่ได้กำหนดขั้นตอนการแจ้งให้ผู้ที่ต้องรับผิดได้ทราบข้อกล่าวหาไว้อย่างชัดเจนก็ตาม แต่เพื่อเป็นหลักประกันและคุ้มครองสิทธิของบุคคล กฎหมายจึงได้กำหนดว่าผู้ที่ต้องรับผิดต้องได้รู้และเข้าใจเรื่องที่อาจกระทบกระเทือนต่อสิทธิของตน และได้รับโอกาสชี้แจงข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานอย่างเพียงพอและเป็นธรรม
ดังนั้น แม้ว่าคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงฯ จะได้เรียกผู้ฟ้องคดี (นาย ช.) มาให้ถ้อยคำโดยไม่ได้แจ้งว่า จะต้องให้ถ้อยคำในฐานะใด แต่เมื่อตามบันทึกการสอบสวน ผู้ฟ้องคดีได้ยอมรับว่าได้ลงนามในเช็คที่นางสาว ก. เสนอ ทั้งที่ไม่มีเอกสารการเบิกจ่ายเงิน และได้แจ้งด้วยว่าขอให้ถ้อยคาเพิ่มเติมด้วยเอกสารประกอบการสอบข้อเท็จจริง และขออ้างพยานบุคคลซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานหลายคนประกอบการให้ถ้อยคำ
จึงเห็นได้ว่า ผู้ฟ้องคดีได้รู้และเข้าใจในเรื่องที่กำลังมีการสอบข้อเท็จจริงความรับผิด ทางละเมิดซึ่งอาจทาให้ตนอยู่ในข่ายเป็นผู้ที่ต้องรับผิดและได้มีโอกาสชี้แจงข้อเท็จจริงและโต้แย้ง แสดงพยานหลักฐานอย่างเพียงพอและเป็นธรรมตามสมควรแล้ว
คำสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจึงได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการ อันเป็นสาระสาคัญที่กฎหมายกำหนดไว้แล้ว
สาหรับประเด็นเกี่ยวกับความรับผิดของนาย ช. ว่า เป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงหรือไม่ ? ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ผู้ฟ้องคดีมีหน้าที่รับผิดชอบในการบริหารราชการ ของหน่วยงาน อีกทั้งยังเป็นหนึ่งในสามของผู้มีอำนาจลงลายมือชื่อสั่งจ่ายเงิน ซึ่งโดยหน้าที่ความรับผิดชอบ ผู้ฟ้องคดีจะต้องมีความรู้และความเข้าใจในระเบียบฯ ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงิน และถือปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด แต่จากบันทึกการสอบสวนผู้ฟ้องคดีให้ถ้อยคำว่า ในการเบิกจ่ายเงิน เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบจะจัดทำเอกสารเสนอขอผู้มีอำนาจอนุมัติจนถึงผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็น ผู้มีอำนาจสูงสุด ซึ่งในส่วนการทุจริตของนางสาว ก. ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า เมื่อผู้มีอานาจลงนามในเช็คได้ลงลายมือชื่อมาแล้วสองคน ผู้ฟ้องคดีจึงเข้าใจว่าน่าจะมีการตรวจสอบมาพอสมควรแล้ว จึงไม่ได้สังเกตความผิดปกติและลงนามในเช็คที่ได้เสนอขอจ่ายเงิน ซึ่งบางครั้งจะมีเอกสารการขอเบิกจ่าย แต่บางครั้งก็จะมีแต่เช็คที่นามาให้ลงนาม แสดงให้เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีทราบดีถึงการปฏิบัติที่ไม่ถูกต้องตามระเบียบของนางสาว ก.
ดังนั้น หากผู้ฟ้องคดีได้ควบคุมดูแลและตรวจสอบให้ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติให้ถูกต้องตามระเบียบด้วยการเรียกดูและตรวจสอบเอกสารหลักฐานการเบิกจ่ายเงินจากนางสาว ก. กับให้จัดทำรายงานสถานการณ์เงินให้ทราบแล้ว ก็จะเป็นการปิดโอกาสมิให้ผู้ใต้บังคับบัญชากระทำการทุจริตต่อหน้าที่เบียดบังยักยอกเงินของทางราชการ แต่ผู้ฟ้องคดีกลับไม่เคยดำเนินการแต่อย่างใด ซึ่งบกพร่องไปจากมาตรฐานของการปฏิบัติราชการโดยทั่วไปเป็นอย่างมาก จึงถือเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง
สาหรับการกำหนดจำนวนเงินค่าสินไหมทดแทน คดีนี้ในชั้นต้นหน่วยงานของรัฐได้กำหนด ค่าสินไหมทดแทนตามแนวทางตามหนังสือกระทรวงการคลัง ที่ กค ๐๔๐๖.๒/ว.๖๖ ลงวันที่ ๒๕ กันยายน ๒๕๕๐ กรณีทุจริตทางการเงินหรือทรัพย์สิน กรณี ๒ เบิกจ่ายเงินโดยทุจริต ซึ่งได้กำหนดสัดส่วนความรับผิดของเจ้าหน้าที่ผู้กระทำการทุจริตและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องไว้ แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ผู้กระทำการทุจริตได้ชดใช้ ค่าสินไหมทดแทนไปแล้วบางส่วน จึงมีการกำหนดสัดส่วนความรับผิดและค่าสินไหมทดแทนใหม่สำหรับเจ้าหน้าที่ที่มิได้ร่วมมือกระทำทุจริต เพื่อความเป็นธรรม (โดยนอกจากจะมีนาย ช. เป็นเจ้าหน้าที่ที่ต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทำทุจริตของนางสาว ก. แล้ว ยังมีผู้บังคับบัญชาชั้นต้นและรักษาการ ในตำแหน่งหัวหน้าส่วนการคลังต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนด้วย ซึ่งน่าศึกษาเป็นอย่างยิ่ง ผู้ที่สนใจสามารถศึกษารายละเอียดเพิ่มเติมได้จากคาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๙๕๒-๙๕๓/๒๕๖๐)
ดังนั้น คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดนี้ นอกจากจะทำให้ได้ทราบถึงแนวทางการกำหนดความรับผิดและจำนวนเงินค่าสินไหมทดแทนกรณีการกระทำการทุจริตและมีเจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดหลายคนแล้ว ยังทำให้ทราบว่า การรับฟังคู่กรณีในการดำเนินกระบวนพิจารณาก่อนออกคำสั่งทางปกครองนั้น มีวัตถุประสงค์สาคัญเพื่อเป็นหลักประกันและคุ้มครองสิทธิของบุคคลจากการใช้อำนาจของรัฐ และเพื่อความเป็นธรรมแก่คู่กรณีซึ่งเป็นผู้ที่ได้รับผลกระทบจากคำสั่ง จึงต้องให้คู่กรณีได้รู้และเข้าใจข้อเท็จจริงที่มีผลกระทบหรืออาจมีผลกระทบต่อสิทธิของตน รวมถึงได้มีโอกาสชี้แจงข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน แต่ทั้งนี้แม้ว่า ในการดำเนินกระบวนพิจารณาเพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองนั้น ฝ่ายปกครองจะไม่ได้แจ้งหรือไม่ได้ดำเนินการรับฟังคู่กรณีก็ตาม แต่หากคู่กรณีรู้และเข้าใจข้อเท็จจริงและมีโอกาสได้ชี้แจงและโต้แย้ง แสดงพยานหลักฐานอย่างเพียงพอแล้ว ย่อมถือได้ว่าฝ่ายปกครองได้ดำเนินการรับฟังคู่กรณีตามขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสาคัญที่กฎหมายกำหนดไว้แล้ว
เครดิต : นางสาวฐิติพร ป่านไหม พนักงานคดีปกครองชานาญการ , กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร , สำนักวิจัยและวิชาการ สานักงานศาลปกครอง , วารสารกรมบัญชีกลาง
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น