ดุลพินิจ vs ป. อาญา 157 ความยุ่งเหยิงการการบังคับใช้กฎหมาย

ในบทความฉบับนี้ผู้เขียนมีใจหมายที่จะสื่อสารกับผู้อ่านทั้งหลายเกี่ยวกับ “ความยุ่งเหยิง” บางประการในระบบกฎหมายอันเกิดขึ้นแล้ว (และคาดว่าจะทวีมากขึ้นในอนาคต) ปัญหาที่ผู้เขียนกำลังจะกล่าวถึงก็คือ “การใช้กฎหมายอาญาเพื่อควบคุมการใช้อำนาจดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ”

ตัวอย่างล่าสุดที่เห็นได้ชัดเจนถึงปัญหาที่ผู้เขียนกล่าวถึงได้แก่กรณีที่ ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดรัฐมนตรีในรัฐบาลของอดีตนายกรัฐมนตรี สมัคร สุนทรเวช และข้าราชการที่เกี่ยวข้องอีกจำนวนหนึ่ง กรณีมีมติคณะรัฐมนตรีเห็นชอบร่างคำแถลงการณ์ร่วมสนับสนุนให้กัมพูชาเสนอขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลกฝ่ายเดียว โดยไม่ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาตามบทบัญญัติมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย นั้น ซึ่งจากกรณีดังกล่าวเป็นผลให้ ป.ป.ช. ชี้มูลว่า อดีตนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ (นายสมัคร สุนทรเวช และ นายนพดล ปัทมะ)มีความผิดตาม ป.อาญา มาตรา 157 ฐานปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ

เพื่อที่จะสามารถพิจารณาถึงสภาพของปัญหาที่ผู้เขียนกล่าวข้างต้น ผู้เขียนจะทำการสรุปข้อเท็จจริงของการชี้มูลของ ป.ป.ช. ซึ่งเป็นตัวอย่างหลักในประเด็นปัญหาที่ต้องการนำเสนอ พร้อมทั้งเหตุผลของการกล่าวหา ผู้เขียนจะสรุปถึงอำนาจ “ดุลพินิจ” ของเจ้าหน้าที่และการควบคุมการใช้ดุลพินิจดังกล่าว จากนั้นผู้เขียนก็จะวิเคราะห์และชี้ให้เห็นว่า แนวทางการชี้มูลเกี่ยวกับความผิดตามมาตรา 157 อันเป็นผลมาจากการปฏิบัติในอำนาจหน้าที่ในกรณีดังกล่าวมีปัญหาในเรื่องของเหตุผลอย่างไร แนวทางในการวินิจฉัยของ ป.ป.ช. ดังกล่าวจะก่อให้เกิดปัญหาต่อการบริหารราชการแผ่นดินอย่างไร

ในการชี้มูลความผิดของ ป.ป.ช. ในกรณีดังกล่าว ผู้เขียนของสรุปข้อเท็จจริงและความเป็นมาของเรื่อง ดังนี้

1. เมื่อวันที่ 17 มิ.ย. 2551 มีการประชุม ครม. โดยมีนายสมัคร สุนทรเวช ในฐานะนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน โดย ครม.ได้มีมติให้ความเห็นชอบในร่างคำแถลงการณ์ร่วมระหว่างไทย-กัมพูชา ในการสนับสนุนให้กัมพูชาขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารขึ้นเป็นมรดกโลก ตามที่นายนพดล ปัทมะ อดีต รมว.การต่างประเทศเสนอ

2. ได้มีการฟ้องคดีขอเพิกถอนมติ ครม. ดังกล่าวต่อศาลปกครอง และในวันที่ 27 มิ.ย. 2551 ศาลปกครองกลางได้วินิจฉัยโดยมีคำสั่งห้ามมิให้ รมว.การต่างประเทศและ ครม.ดำเนินการใดๆ ที่เป็นการอ้างหรือใช้ประโยชน์จากมติ ครม. เมื่อวันที่ 17 มิ.ย. 2551 เกี่ยวกับแถลงการณ์ร่วมดังกล่าว จนกว่าคดีจะถึงที่สุดหรือศาลมีคำสั่งเป็นอย่างอื่น ซึ่งต่อมาศาลปกครองสูงสุด ได้มีคำสั่งยืนตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองกลาง

3. ในวันที่ 30 มิ.ย. 2552 ได้มีการยื่นเรื่องต่อประธานรัฐสภาเพื่อยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยว่า ตามมาตรา 190 ประกอบรัฐธรรมนูญมาตรา 154 วรรค 1 (ให้วินิจฉัยถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญว่าด้วยการทำสนธิสัญญาของฝ่ายบริหาร)

4. ศาลรัฐธรรมนูญมีมติเอกฉันท์ 8 ต่อ 1 วินิจฉัยชี้ขาดว่า คำแถลงการณ์ร่วมไทย – กัมพูชา เพื่อสนับสนุนกัมพูชาขึ้นทะเบียนปราสาทเขาพระวิหารเป็นมรดกโลก เมื่อวันที่ 18 มิถุนายน 2551 เป็นหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 วรรค 2 ซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อน

5. ได้มีการยื่นเรื่องต่อ ป.ป.ช.ให้มีการชี้มูลความผิดทางอาญาของรัฐมนตรีและที่เกี่ยวข้องกับกรณีแถลงการร่วมไทยกัมพูชาดังกล่าว ซึ่งที่ประชุมคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติ 6 ต่อ 3 ว่านายนพดลและนายสมัครมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 ฐานปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ

6. เหตุผลประกอบในการวินิจฉัยชี้มูลความผิดของผู้ถูกกล่าวหาในกรณีดังกล่าว ป.ป.ช. ได้ฟังข้อเท็จจริงของ “การกระทำ” อันเป็นองค์ประกอบความผิดไว้ คือ

เมื่อวันที่ 17 มิ.ย. 2551 มีการประชุม ครม. โดยมีนายสมัคร สุนทรเวช ในฐานะนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน โดย ครม.ได้มีมติให้ความเห็นชอบในร่างคำแถลงการณ์ร่วมระหว่างไทย-กัมพูชา ในการสนับสนุนให้กัมพูชาขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารขึ้นเป็นมรดกโลก ตามที่นายนพดล ปัทมะ อดีต รมว.การต่างประเทศเสนอ หลังจากนั้นในวันที่ 27 มิ.ย. 2551 ศาลปกครองกลางได้วินิจฉัยโดยมีคำสั่งห้ามมิให้ รมว.การต่างประเทศและครม. ดำเนินการใดๆ ที่เป็นการอ้างหรือใช้ประโยชน์จากมติ ครม. เมื่อวันที่ 17 มิ.ย. 2551 เกี่ยวกับแถลงการณ์ร่วมดังกล่าว จนกว่าคดีจะถึงที่สุดหรือศาลมีคำสั่งเป็นอย่างอื่น ซึ่งต่อมาศาลปกครองสูงสุด ได้มีคำสั่งยืนตามคำวินิจฉัยของศาลปกครองกลาง

ในคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญระบุว่า แถลงการณ์ร่วมดังกล่าวเป็นหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญมาตรา 190 ที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากสภา เนื่องจากมีข้อความเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงอาณาเขตของประเทศ โดยศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาว่า แม้ในแถลงการณ์ร่วมจะไม่ปรากฏสาระสำคัญอย่างชัดเจนว่า เป็นหนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตพื้นที่อันเป็นอาณาเขตของประเทศไทยก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาข้อความทั้งหมด พบว่า มีความสุ่มเสี่ยงต่อผลกระทบในเรื่องอาณาเขตของประเทศไทย อันเป็นปัญหาที่ละเอียดอ่อน และอาจก่อให้เกิดข้อพิพาทระหว่างประเทศต่อไปได้ นอกจากนี้ศาลรัฐธรรมนูญยังเห็นว่า การที่กัมพูชาขอขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลกนั้น มีความเป็นมาทางประวัติศาสตร์ที่เป็นประเด็นโต้เถียงในเรื่องเส้นเขตแดน อีกทั้งเป็นประเด็นที่มีความแตกต่างด้านสังคมและการเมืองมาโดยตลอด การที่นายนพดลได้เจรจากับกัมพูชา ก่อนที่จะลงนามในแถลงการณ์ร่วมดังกล่าว พึงเล็งเห็นได้ว่าหากลงนามไปแล้วอาจก่อให้เกิดการแตกแยกทางความคิดของคนทั้ง 2 ประเทศ รวมทั้งอาจก่อให้เกิดวิกฤตด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ อันมีผลกระทบด้านความมั่นคงทางสังคมอย่างกว้างขวาง

จากพยานหลักฐานในสำนวนเมื่อพิจารณาประกอบกับสถานะทางการเมืองของนายนพดลในฐานะเป็นบุคคลที่ได้รับความไว้วางพระราชหฤทัยให้ดำรงตำแหน่ง รมว.การต่างประเทศ ซึ่งต้องเข้าใจอย่างถ่องแท้ทั้งสภาวะสุ่มเสี่ยงต่อผลกระทบในเรื่องอาณาเขตและผลกระทบทางสังคม ตลอดจนความเสียหายจากสภาวะและผลกระทบดังกล่าว ดังนั้นจึงเห็นได้อย่างชัดเจนว่า นายนพดลกระทำไปโดยรู้ไปอย่างดีในความเสียหายที่จะเกิดขึ้น จึงถือว่าปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายต่อประเทศและคนไทยทุกคน นายนพดลจึงมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 ส่วนนายสมัครในฐานะหัวหน้ารัฐบาลต้องรู้ดีถึงความอ่อนไหวของประเด็นที่จะทำให้เกิดผลกระทบในเรื่องอาณาเขตและวิกฤตการณ์ทางสังคม อีกทั้งนายสมัครได้เป็นฝ่ายขอให้นายนพดลดำเนินการเพื่อช่วยเหลือสมเด็จฮุนเซน ในการเลือกตั้ง ในวันที่ 27 ก.ค. 2551 ซึ่งการนำผลประโยชน์ของประเทศชาติมาใช้เป็นเครื่องมือหาเสียงของพรรคการเมืองต่างประเทศอย่างนี้ หากมองถึงสถานะทางการเมืองของนายสมัครที่ได้รับความไว้วางพระราชหฤทัยให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีแล้ว เห็นได้ว่าเป็นสิ่งเหลือเชื่อที่จะมีนักการเมืองคนใดจะมีความคิดเช่นนี้ นายสมัครจึงมีเจตนาร่วมกระทำความผิดกับนายนพดล

เนื้อหาโดยสรุปของเรื่องที่ผู้เขียนนำเสนอไปดังกล่าว คือ มีการกล่าวหาว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐ (อดีตนายกฯ และ อดีต รมต. กระทรวงการต่างประเทศ) กระทำความผิดอาญาตามมาตรา 157 (ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ) จาก “การกระทำ” ของเจ้าหน้าที่ของรัฐดังกล่าวซึ่งเป็นการกระทำในการปฏิบัติในอำนาจหน้าที่ที่มีองค์กรอื่นที่ควบคุมอยู่วินิจฉัยว่า “การกระทำ” ดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย (มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันอังคารที่ 17 มิถุนายน พ.ศ. 2551 เห็นชอบร่างคำแถลงการณ์ร่วมสนับสนุนให้กัมพูชาเสนอขึ้นทะเบียนปราสาทพระวิหารเป็นมรดกโลกฝ่ายเดียว)

ประเด็นปัญหาที่ผู้เขียนต้องการสื่อถึงผู้อ่านทั้งหลายให้พิจารณานั้นมี 2 ประเด็น คือ ประเด็นที่หนึ่ง ปัญหาในเรื่องของการฟังข้อเท็จจริงและการวินิจฉัยข้อกฎหมายของ ป.ป.ช. และประเด็นที่สอง คือ ปัญหาในเรื่องของผลกระทบที่ตามมาจากแนวทางการวินิจฉัยและปรับใช้ประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 ของ ป.ป.ช. ในกรณีดังกล่าว ซึ่งปัญหาในประเด็นที่สองนี้เป็นปัญหาว่าด้วยการใช้โทษทางอาญาในการควบคุมการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักการควบคุมดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามหลักกฎหมายมหาชน และจะก่อให้เกิดปัญหาในการบริหารราชการแผ่นดินเป็นอย่างมาก ซึ่งผู้เขียนจะได้กล่าวต่อไป

ประเด็นที่หนึ่ง ปัญหาในเรื่องของการฟังข้อเท็จจริงและการวินิจฉัยข้อกฎหมายของ ป.ป.ช.

ในการฟ้องร้องดำเนินคดีอาญานั้น ผู้มีอำนาจในการฟ้องร้องดำเนินคดีจะต้องไต่สวนหรือสอบสวนหาข้อ “ข้อเท็จจริง” ให้ครบถ้วนเสียก่อนแล้วจึงนำไปสู่กระบวนการในการวินิจฉัยในปัญหาข้อกฎหมายว่ามีความผิดในความผิดฐานใด ความผิดฐานตาม ป.อาญา 157
“ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต“
หลักการกระทำความผิดตามมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญานี้ ต้องมีองค์ประกอบดังนี้ ผู้กระทำต้องเป็นเจ้าพนักงาน และที่สำคัญต้องเป็นเจ้าพนักงานที่มีหน้าที่กระทำการตามที่กฎหมายให้อำนาจไว้ และในการปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่นั้นเป็นการกระทำโดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่บุคคลอื่น หรือปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต

ในการกล่าวหาจะต้องมีการไต่สวนรวบรวมข้อเท็จจริงอันเป็นองค์ประกอบของความผิด องค์ประกอบความผิดที่สำคัญอย่างหนึ่งที่ ป.ป.ช. จะต้องรวบรวมพยานหลักฐานเพื่อพิสูจน์ข้อเท็จจริงอันเป็นองค์ประกอบความผิดก็คือ “เจตนาพิเศษ”ของผู้ถูกกล่าวหา กล่าวคือ ผู้ถูกกล่าวหาได้กระทำโดยมีเจตนาเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่บุคคลอื่น โดยมีเจตนาทุจริต เจตนาพิเศษเป็นสิ่งที่อยู่ภายในใจของผู้กระทำ ในการพิสูจน์โดยทั่วไปก็พิสูจน์จาก “ลักษณะการกระทำ” อันจะเป็นสิ่งบ่งชี้ถึงความคิดที่อยู่ภายในใจของผู้กระทำ (ตามหลักกรรมเป็นเครื่องแสดงเจตนา)

ในการพิสูจน์เจตนาพิเศษของผู้ถูกกล่าวหาในกรณีดังกล่าว ป.ป.ช. ได้ไต่ส่วนและฟังข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเจตนาพิเศษของผู้ถูกกล่าวหา (นายนพดลฯ) ว่า “สถานะทางการเมืองของนายนพดลในฐานะเป็นบุคคลที่ได้รับความไว้วางพระราชหฤทัยให้ดำรงตำแหน่ง รัฐมนตรีการต่างประเทศ ซึ่งต้องเข้าใจอย่างถ่องแท้ทั้งสภาวะสุ่มเสี่ยงต่อผลกระทบในเรื่องอาณาเขตและผลกระทบทางสังคม ตลอดจนความเสียหายจากสภาวะและผลกระทบดังกล่าว ดังนั้นจึงเห็นได้อย่างชัดเจนว่านายนพดลกระทำไปโดยรู้ไปอย่างดีในความเสียหายที่จะเกิดขึ้น จึงถือว่าปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายต่อประเทศและคนไทยทุกคน” จากการฟังข้อเท็จจริงดังกล่าวจะเห็นได้ว่า ป.ป.ช. ใช้การพิสูจน์ว่า “ผู้ถูกกล่าวหาทราบถึงผลที่จะเกิดขึ้นอย่างชัดเจนว่าเป็นความเสียหาย แต่ผู้ถูกกล่าวหายังฝ่าฝืนกระทำ” ซึ่งแสดงให้เห็นได้ว่า ผู้ถูกกล่าวหา (นายนพดลฯ) มีเจตนาเพื่อให้เกิดความเสียหายต่อคนไทยทุกคน

วิธีการพิสูจน์ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเจตนาพิเศษของผู้ถูกกล่าวหา (นายนพดลฯ) ดังกล่าวยังมีการนำไปใช้พิสูจน์ถึงเจตนาพิเศษของผู้ถูกกล่าวหาอีกคนหนึ่งคือ นายสมัคร สุนทรเวช (นายกรัฐมนตรีในสมัยนั้น) ดังจะเห็นได้จากการรับฟังข้อเท็จจริงที่ว่า “นายสมัครในฐานะหัวหน้ารัฐบาลต้องรู้ดีถึงความอ่อนไหวของประเด็นที่จะทำให้เกิดผลกระทบในเรื่องอาณาเขตและวิกฤตการณ์ทางสังคม อีกทั้งนายสมัครได้เป็นฝ่ายขอให้นายนพดลดำเนินการเพื่อช่วยเหลือสมเด็จฮุนเซน ในการเลือกตั้ง ในวันที่ 27 ก.ค. 2551 ซึ่งการนำผลประโยชน์ของประเทศชาติมาใช้เป็นเครื่องมือหาเสียงของพรรคการเมืองต่างประเทศอย่างนี้ หากมองถึงสถานะทางการเมืองของนายสมัครที่ได้รับความไว้วางพระราชหฤทัยให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีแล้ว เห็นได้ว่าเป็นสิ่งเหลือเชื่อที่จะมีนักการเมืองคนใดจะมีความคิดเช่นนี้ นายสมัครจึงมีเจตนาร่วมกระทำความผิดกับนายนพดล”

ที่ผู้เขียนได้ยกการวินิจฉัยชี้มูลของ ป.ป.ช. ดังกล่าวไปนั้น ผู้เขียนต้องการแสดงให้เห็นถึงปัญหาของมาตรฐานของการฟังข้อเท็จจริงจากพยานหลักฐานในสำนวนของ ป.ป.ช. ซึ่งผู้เขียนเห็นว่า “มีความสมเหตุสมผลน้อยมาก” ในการสรุปข้อเท็จจริงจากพยานหลักฐาน ในการกล่าวหาว่าเจ้าหน้าที่คนหนึ่งมีเจตนาที่ต้องการให้ผู้อื่นเสียหายจากการปฏิบัติหน้าที่ของตัวเอง โดยการสรุปอนุมานว่า การอยู่ในตำแหน่ง “น่าจะต้อง” ทราบถึงผลกระทบบางประการจากการกระทำตามหน้าที่ที่กำหนดไว้ในกฎหมายและเมื่อได้กระทำไปเป็นผลให้เกิดความเสียหาย เป็นการแสดงถึง “เจตนาร้าย” ของเจ้าหน้าที่ผู้นั้นที่ต้องการให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อื่นนั้น เป็นการฟังข้อเท็จจริงค่อนข้างที่จะ “มักง่าย” จนเกินไป ถ้าหากพิจารณาจากบทบาทและความสำคัญของ ป.ป.ช.

ในประเด็นปัญหาแรกที่ผู้เขียนนำเสนอไปนี้ ไม่ผูกขาดในการเห็นเป็นอย่างอื่นของผู้อ่าน ซึ่งในแวดวงวิชาการทางกฎหมายเองก็ต้องให้ความสำคัญในการวิพากวิจารณ์อันจะเป็นการควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรอิสระอีกทางหนึ่งด้วย

ที่มา : https://pakdisi.wordpress.com/2009/09/30/%E0%B8%94%E0%B8%B8%E0%B8%A5%E0%B8%9E%E0%B8%B4%E0%B8%99%E0%B8%B4%E0%B8%88-vs-%E0%B8%9B-%E0%B8%AD%E0%B8%B2%E0%B8%8D%E0%B8%B2-157-%E0%B8%84%E0%B8%A7%E0%B8%B2%E0%B8%A1%E0%B8%A2%E0%B8%B8%E0%B9%88%E0%B8%87/