หลักในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง ซึ่งผู้รับคำสั่งเห็นว่าเป็นการออกคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง ศาลจะพิจารณาทั้งในส่วนของ “รูปแบบ” และ “เนื้อหา” ของคำสั่งว่าชอบด้วยกฎหมายที่ให้อำนาจออกคำสั่งดังกล่าวหรือไม่
การตรวจสอบในส่วนของรูปแบบ คือการตรวจสอบว่า คำสั่งที่พิพาทออกโดยผู้มีอานาจหรือไม่ และเจ้าหน้าที่ผู้มีอานาจปฏิบัติตามขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญตามที่กฎหมายในเรื่องนั้นกำหนดไว้หรือไม่
สำหรับการตรวจสอบในส่วนของเนื้อหา คือการตรวจสอบว่าการรับฟังข้อเท็จจริงเป็นไปโดยถูกต้องครบถ้วนหรือไม่ การอ้างหรือปรับใช้ข้อกฎหมายถูกต้องหรือไม่ และเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจใช้ดุลพินิจโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
ดังนั้น ความไม่ชอบด้วยกฎหมายทั้งในส่วนของรูปแบบก็ดีหรือในส่วนของเนื้อหาก็ดี ต่างเป็นเหตุที่ผู้รับคำสั่งสามารถนำมาเป็นเหตุผลในการขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งที่พิพาทได้ เช่นในคดีที่ผู้เขียนจะได้นำเสนอในวันนี้ เป็นกรณีของผู้ฟ้องคดีซึ่งขณะดำรงตำแหน่งปลัดเทศบาล ระดับ 6 ได้ถูกคำสั่งลงโทษทางวินัยไล่ออกจากราชการ ฐานกระทำการทุจริตต่อหน้าที่ และได้นำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว โดยอ้างว่า มีการแต่งตั้งกรรมการสอบสวนโดยมีองค์ประกอบของกรรมการไม่ครบ ตามจำนวนที่กฎหมายกำหนดไว้
เหตุของคดีนี้ สืบเนื่องจากผู้ฟ้องคดีถูกร้องเรียนการปฏิบัติหน้าที่ไม่ชอบในสองข้อหา นายกเทศมนตรี (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) ในฐานะผู้บังคับบัญชาจึงแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยผู้ฟ้องคดีจำนวน 2 คำสั่ง โดยทั้งสองคำสั่งดังกล่าวได้มีการแต่งตั้งกรรมการชุดเดียวกันจำนวน 3 คน โดยข้อหาแรก คณะกรรมการสอบสวนพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีกระทำผิดวินัย แต่การกระทำผิดวินัยดังกล่าว ยังไม่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการอย่างร้ายแรง จึงเป็นการกระทำผิดวินัยไม่ร้ายแรง เห็นควรลงโทษลดขั้นเงินเดือนจำนวน 1 ขั้น ส่วนข้อหาที่สอง คณะกรรมการสอบสวนพิจารณาแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีกระทำความผิดทุจริตต่อหน้าที่อันเป็นความผิดวินัยร้ายแรง จึงเห็นควรลงโทษไล่ออกจากราชการ นายกเทศมนตรีพิจารณาแล้วเห็นพ้องด้วยกับความเห็นของคณะกรรมการสอบสวน จึงเสนอเรื่องต่อคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3) ซึ่งผลการพิจารณาที่ประชุมมีมติให้ลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการนายกเทศมนตรีจึงมีคำสั่งไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการ
ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวแต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 ยกอุทธรณ์ จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งลงโทษไล่ออกจากราชการ ผู้ฟ้องคดีได้โต้แย้งถึงความไม่ชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งลงโทษดังกล่าวในส่วนของขั้นตอนหรือกระบวนการสอบสวนทางวินัย โดยกล่าวอ้างว่า องค์ประกอบของคณะกรรมการสอบสวนไม่ถูกต้องตามประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาล จังหวัดฯ เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ เนื่องจากประกาศฯ ดังกล่าวได้กำหนดให้แต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวน จานวน 3 คน แต่ในคำสั่งที่พิพาทได้แต่งตั้งกรรมการสอบสวนจานวน 2 คน ส่วนอีก 1 คน ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นเพียงผู้ช่วยเลขานุการของคณะกรรมการชุดดังกล่าวเท่านั้น
นายกเทศมนตรีได้ชี้แจ้งต่อศาลว่า กรรมการคนที่ได้รับแต่งตั้งให้เป็นผู้ช่วยเลขานุการดังกล่าวนั้น ในทางปฏิบัติได้ทำหน้าที่ในการสอบสวนผู้ถูกกล่าวหาด้วย จึงถือว่า มีกรรมการสอบสวนครบ 3 คน ตามที่ประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัดฯ ดังกล่าวได้กำหนดไว้
จากข้อโต้แย้งของคู่กรณีทั้งสองฝ่าย ประเด็นพิพาทในคดีนี้จึงมีเพียงประเด็นเดียวว่า คาสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยผู้ฟ้องคดีเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เพราะหากคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย ย่อมส่งผลให้คำสั่งของนายกเทศมนตรีที่ลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการ ไม่ชอบด้วยกฎหมายตามไปด้วย
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ข้อ 33 ของประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัดฯ เรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการสอบสวน การลงโทษทางวินัย การให้ออกจากราชการ การอุทธรณ์ และการร้องทุกข์ฯ ได้กำหนดให้การแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนประกอบด้วย ประธานกรรมการซึ่งดำรงตาแหน่งระดับไม่ต่ำกว่าหรือเทียบได้ไม่ต่ำกว่าผู้ถูกกล่าวหา และกรรมการอย่างน้อยอีก 2 คน โดยให้กรรมการคนหนึ่งเป็นเลขานุการ ในกรณีจำเป็นจะให้มีผู้ช่วยเลขานุการซึ่งเป็นพนักงานเทศบาลหรือข้าราชการฝ่ายพลเรือนหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นอื่นด้วยก็ได้
เมื่อพิจารณาคำสั่งที่พิพาท... ปรากฏว่ามีการแต่งตั้งผู้ทำหน้าที่จำนวน 3 คน ได้แก่ นายยืนยง ตาแหน่งปลัดอำเภอ (เจ้าพนักงานปกครอง 7) เป็นประธานกรรมการ นายยืนหยัด เป็นกรรมการและเลขานุการ และพันจ่าโท สำรวม ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นผู้ช่วยเลขานุการ ดังนั้น พันจ่าโทสำรวมจึงมีฐานะเป็นเพียงผู้ช่วยเลขานุการของคณะกรรมการสอบสวนเท่านั้น การแต่งตั้งข้าราชการไม่ว่าจะให้มีหน้าที่เป็นเลขานุการหรือผู้ช่วยเลขานุการโดยมิได้ระบุให้เป็นกรรมการสอบสวนด้วย ย่อมทาให้ผู้ได้รับการแต่งตั้งเป็นเลขานุการหรือผู้ช่วยเลขานุการนั้น ไม่มีอำนาจหน้าที่ในอันที่จะทำการสอบสวนได้ แม้หลังจากที่พันจ่าโทสำรวมย้ายไปดำรงตำแหน่งที่จังหวัดอื่น และได้มีคำสั่งแต่งตั้งนายสำรองมาเป็นผู้ช่วยเลขานุการแทนพันจ่าโทสำรวม ในคำสั่งใหม่ก็มิได้ระบุแต่งตั้งให้นายสำรองเป็นกรรมการสอบสวนด้วย แต่อย่างใด
ฉะนั้น การแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนตามคำสั่งของนายกเทศมนตรี จึงประกอบด้วยกรรมการที่มีอำนาจสอบสวนตามกฎหมายเพียง 2 คนเท่านั้น อันเป็นการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนที่มีจำนวนน้อยกว่า 3 คน ซึ่งไม่เป็นไปตามที่กำหนดไว้ในข้อ 33 ของประกาศคณะกรรมการพนักงานเทศบาลจังหวัดฯ ดังกล่าว ทำให้องค์ประกอบของคณะกรรมการสอบสวนไม่ครบตามองค์ประกอบที่กฎหมายกาหนด ซึ่งองค์ประกอบของคณะกรรมการเป็นสาระสาคัญที่กฎหมายกำหนดไว้เพื่อเป็นหลักประกันการให้ความเป็นธรรมแก่ผู้ถูกกล่าวหา และมีผลให้การสอบสวนทั้งหมดเสียไปตามข้อ 63 ของประกาศฉบับเดียวกัน ซึ่งกำหนดว่า “ในกรณีที่ปรากฏว่าการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนไม่ถูกต้องตามข้อ 33 ให้การสอบสวนทั้งหมดเสียไป ในกรณีเช่นนี้ ให้นายกเทศมนตรีแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนใหม่ให้ถูกต้อง”
เมื่อคำสั่งที่ลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการเป็นผลมาจากการสอบสวนที่ไม่ชอบ คำสั่งดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน ฉะนั้น เพื่อประโยชน์แห่งความยุติธรรมแก่ผู้ฟ้องคดีในอันที่จะได้รับการสอบสวนทางวินัยโดยคณะกรรมการสอบสวนที่มีองค์ประกอบถูกต้องตามกฎหมาย และเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติราชการด้านการบริหารงานบุคคลของนายกเทศมตรีที่จะดำเนินการทางวินัยแก่บุคลากรที่ถูกร้องเรียนกล่าวหาเพื่อให้ได้ข้อยุติในเรื่องที่ถูกร้องเรียน ศาลปกครองสูงสุดจึงเห็นสมควรกำหนดให้เพิกถอนคำสั่งที่พิพาทโดยให้มีผลไปในอนาคต เพื่อให้นายกเทศมนตรีออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยเสียใหม่ ดำเนินการทางวินัยแก่ผู้ฟ้องคดีใหม่ให้เป็นไปตามกระบวนการที่ถูกต้อง ตามกฎหมายและกฎ ระเบียบที่เกี่ยวข้อง และออกคำสั่งทางวินัยใหม่
ส่วนที่นายกเทศมนตรีอุทธรณ์ว่า ผู้ฟ้องคดีได้รับการล้างมลทินตามพระราชบัญญัติ ล้างมลทินในวโรกาสที่พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดชมีพระชนมพรรษา 80 พรรษา พ.ศ.2550 แล้ว จึงไม่อาจมีโทษทางวินัยที่จะแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนขึ้นมาสอบสวนได้อีกนั้น ศาลเห็นว่า พระราชบัญญัติดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ล้างมลทินแก่ผู้ถูกลงโทษที่มีเงื่อนไขในส่วนที่เกี่ยวกับโทษทางวินัย คือ ได้รับโทษหรือได้รับทัณฑ์ทั้งหมดหรือบางส่วนไปก่อนหรือในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ เมื่อศาลได้วินิจฉัยแล้วว่าคำสั่งที่พิพาทไม่ชอบอันมีผลให้การสอบสวนทั้งหมดต้องเสียไป จึงต้องถือว่าผู้ฟ้องคดีมิใช่ผู้ถูกลงโทษทางวินัยในอันที่จะได้รับการล้างมลทินดังกล่าว
ศาลปกครองสูงสุดจึงพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ที่ลงโทษไล่ผู้ฟ้องคดีออกจากราชการ โดยให้การเพิกถอนคาสั่งดังกล่าวมีผลตามคำพิพากษาเมื่อครบกำหนด 180 วัน นับแต่วันที่มีคาพิพากษานี้ (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.764/2558)
คดีนี้... เป็นตัวอย่างหนึ่งของคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายในส่วนของรูปแบบ โดยมีสาระสาคัญที่น่าสนใจโดยสรุป ดังนี้
(1) เมื่อกระบวนการสอบสวนทางวินัยไม่ชอบด้วยกฎหมาย เช่น มีการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนไม่ครบตามจำนวนที่กฎหมายกำหนดไว้ ย่อมทำให้ “ผล” คือ ตัวคำสั่งลงโทษทางวินัยไม่ชอบด้วยกฎหมายด้วย ซึ่งเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจหน้าที่สามารถแก้ไขโดยดำเนินการในขั้นตอนดังกล่าวให้ถูกต้องเสียใหม่และออกคำสั่งทางวินัยใหม่ได้
(2) การที่กฎหมายกำหนดจำนวนกรรมการสอบสวนไว้ ถือเป็นสาระสาคัญที่ส่งผลโดยตรง ต่อความเป็นธรรมในการพิจารณาทางปกครอง อันเป็นหลักประกันความเป็นธรรมให้แก่คู่กรณี ในการออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนจึงต้องกำหนดอำนาจหน้าที่ของกรรมการแต่ละคนให้ชัดเจน การที่กำหนดให้เป็นผู้ช่วยเลขานุการโดยไม่ได้กำหนดให้เป็นกรรมการสอบสวนด้วย ย่อมทำให้ผู้นั้นไม่มีอำนาจในการทำหน้าที่สอบสวนได้
(3) การที่ศาลพิพากษาให้การเพิกถอนคำสั่งไล่ออกจากราชการมีผลเมื่อครบกาหนด 180 วัน นับแต่วันที่มีคำพิพากษานั้น เป็นการใช้อำนาจกำหนดคำบังคับตามมาตรา 72 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ซึ่งศาลมีอำนาจกำหนดให้มีผลย้อนหลังหรือ ไม่ย้อนหลัง หรือมีผลไปในอนาคตถึงขณะใดขณะหนึ่งก็ได้ เพื่อความเป็นธรรมแห่งกรณี การกำหนดคำบังคับเช่นนี้ให้ความเป็นธรรมแก่ทั้งสองฝ่าย นอกจากผู้ฟ้องคดีจะได้รับการพิจารณาโดยคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยที่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ก็มีเวลาในการดำเนินการทางวินัยแก่ผู้ฟ้องคดีเพื่อให้ได้ข้อยุติว่าผู้ฟ้องคดีได้กระทำผิดตามที่ถูกกล่าวหาจริงหรือไม่ อันเป็นประโยชน์ในการบริหารงานบุคคลของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2
(4) นอกจากนี้ ศาลปกครองสูงสุดได้มีข้อสังเกตเกี่ยวกับแนวทางหรือวิธีการดำเนินการให้เป็นไปตามคำพิพากษา โดยผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 สามารถออกคาสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยเสียใหม่ให้ถูกต้องตามกฎหมาย และดำเนินกระบวนการสอบสวนทางวินัยแก่ผู้ฟ้องคดีใหม่ให้เป็นไปตามกฎหมาย กฎ ระเบียบที่เกี่ยวข้อง และออกคำสั่งทางวินัยที่ถูกต้อง โดยให้คำสั่งดังกล่าวมีผลย้อนหลังไปตั้งแต่วันที่คำสั่งฉบับเดิมมีผลบังคับ
เครดิต : สมฤดี ธัญญสิริ รองเลขาธิการสานักงานศาลปกครอง , หนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ คอลัมน์รายงานพิเศษ
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น