รองนายก อบต. ไม่ต้องรับผิด ... เพราะไม่มีอำนาจอนุมัติให้จ่ายขาดเงินสะสม

การใช้จ่ายเงินสะสมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยปกติต้องได้รับอนุมัติจากสภาท้องถิ่นภายใต้เงื่อนไขข้อ ๘๙ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๘ เว้นแต่ในกรณีฉุกเฉินที่มีสาธารณภัยเกิดขึ้น ซึ่งข้อ ๙๑ ของระเบียบฉบับดังกล่าวได้กำหนดว่า ให้ผู้บริหารท้องถิ่นอนุมัติให้จ่ายขาดเงินสะสมได้ตามความจำเป็นในขณะนั้น โดยให้คำนึงถึงฐานะการเงิน การคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น

อย่างไรก็ดี หากข้อเท็จจริงปรากฏว่า คณะผู้บริหารซึ่งมีนายกองค์การบริหารส่วนตำบลและรองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล ได้มีการประชุมร่วมกันเมื่อวันที่ ๒๔ มีนาคม ๒๕๕๒ และได้มีมติเห็นชอบให้จ่ายขาดเงินสะสมเพื่อดำเนินโครงการในการแก้ไขปัญหาภัยแล้งในพื้นที่ขององค์การบริหารส่วนตำบล โดยอ้างว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีสาธารณภัยเกิดขึ้น

แต่หลังจากที่มีการเบิกจ่ายเงินตามโครงการดังกล่าวแล้ว นายอำเภอได้มีหนังสือให้ระงับการเบิกจ่ายเงินสะสมโดยเห็นว่ามิได้ดำเนินการตามระเบียบ และให้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด จนกระทั่งนายกองค์การบริหารส่วนตำบล (คนปัจจุบัน) ได้มีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังให้คณะผู้บริหารที่เข้าร่วมประชุมเพื่อพิจารณามีมติเห็นชอบให้จ่ายขาดเงินสะสมดังกล่าวรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙

กรณีดังกล่าวจึงมีปัญหาว่า จึงมีปัญหาว่า “รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล” ซึ่งได้เข้าร่วมประชุมคณะผู้บริหารและมีมติเห็นชอบด้วย จะต้องรับผิดตามคำสั่งเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการกระทำละเมิดด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงตามมาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ หรือไม่ ?

คดีนี้มีมูลเหตุเกิดจากการที่รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล (ผู้ฟ้องคดี) ได้รับคำสั่งเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจากการเข้าร่วมประชุมและมีมติเห็นชอบให้จ่ายขาดเงินสะสมขององค์การบริหารส่วนตำบลโดยไม่ถูกต้อง

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง โดยฟ้องนายกองค์การบริหารส่วนตาบล (ผู้ออกคำสั่ง) เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์และได้ยกคำร้องอุทธรณ์ เป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เพื่อขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งและคำวินิจฉัยอุทธรณ์ดังกล่าว

ประเด็นที่สาคัญ คือ “รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล” ถือเป็นผู้บริหารท้องถิ่น และเป็นผู้มีอำนาจอนุมัติให้จ่ายขาดเงินสะสมขององค์การบริหารส่วนตำบลตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยดังกล่าวหรือไม่ ?

ในการบริหารราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก่อนนี้เราอาจจะคุ้นชินกับคำว่า “คณะกรรมการบริหาร” และ “กรรมการบริหาร” หรือ “คณะผู้บริหาร” แต่บทนิยามของทั้งสามคำดังกล่าวได้ถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๔๖ และพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๓ ธันวาคม ๒๕๔๖ เป็นต้นไป

จากบทกฎหมายดังกล่าว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ทำให้ตั้งแต่วันที่ ๒๓ ธันวาคม ๒๕๔๖ ไม่มีคณะผู้บริหาร รวมทั้งอำนาจหน้าที่ของคณะผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบล และเมื่อพิจารณาตามข้อ ๕ (๓) ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๗ แก้ไขเพิ่มเติมโดยระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการรับเงิน การเบิกจ่ายเงิน การฝากเงิน การเก็บรักษาเงิน และการตรวจเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๔๘ ที่กำหนดว่า “ผู้บริหารท้องถิ่น” ขององค์การบริหารส่วนตำบล หมายถึง นายกองค์การบริหารส่วนตำบลเท่านั้น

ดังนั้น แม้ผู้ฟ้องคดีจะได้เข้าร่วมประชุมคณะผู้บริหารและให้ความเห็นชอบการจ่ายขาดเงินสะสมด้วยก็ตาม ก็ไม่อาจถือเป็นการประชุมของคณะผู้บริหาร อีกทั้งตามมาตรา ๕๘/๓ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๖ ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นรองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล เป็นเพียงผู้ช่วยเหลือในการบริหารราชการขององค์การบริหารส่วนตำบลตามที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบลมอบหมายเท่านั้น ดังนั้น ผู้ที่มีอำนาจในการอนุมัติให้จ่ายขาดเงินสะสมในกรณีฉุกเฉินที่มีสาธารณภัยเกิดขึ้นตามข้อ ๙๑ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทยดังกล่าว คือ นายกองค์การบริหารส่วนตำบลในขณะนั้นซึ่งได้เข้าประชุมด้วยและให้ความเห็นชอบ

การที่ผู้ฟ้องคดีเข้าร่วมปรึกษาหารือในการประชุม แต่ไม่มีอำนาจโดยตรงที่จะอนุมัติให้จ่ายขาด เงินสะสม จึงยังฟังไม่ได้ว่าผู้ฟ้องคดีได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่อที่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่องค์การบริหารส่วนตำบลโดยตรง จึงไม่เป็นการกระทำละเมิดตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และไม่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๐ ประกอบมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙

การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีคำสั่งเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย และ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ มีคำวินิจฉัยให้ยกอุทธรณ์จึงไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๒๐๔๒/๒๕๕๙)

คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้วางบรรทัดฐานในการปฏิบัติราชการที่ดีสำหรับเจ้าหน้าที่ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่า ในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายโดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องของงบประมาณและการคลังนั้น หากกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการได้กำหนดอานาจหน้าที่ให้แก่เจ้าหน้าที่คนใดหรือตำแหน่งใดแล้ว แต่เจ้าหน้าที่ผู้นั้นไม่ได้ดำเนินการตามเงื่อนไขและขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดไว้อย่างเคร่งครัด และก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการแล้ว เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจตามกฎหมายดังกล่าวจะต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนในความเสียหายที่เกิดขึ้น แต่กรณีที่ไม่ใช่เจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย หรือเป็นแต่เพียงเจ้าหน้าที่ผู้มีหน้าที่ช่วยเหลือในการปฏิบัติหน้าที่ของผู้มีอำนาจหน้าที่โดยตรง แม้จะได้มีส่วนร่วมในการเสนอความเห็นหรือเห็นชอบในเรื่องใดเรื่องหนึ่งที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจนั้นก็ตาม ย่อมถือไม่ได้ว่าได้ปฏิบัติหน้าที่ด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออันเป็นการกระทำละเมิดที่จะต้องร่วมรับผิดกับเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่โดยตรงตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่อย่างใด

เครดิต : นางสาวฐิติพร ป่านไหม , พนักงานคดีปกครองชำนาญการ , สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง , คอลัมน์ระเบียบกฎหมาย วารสารกานันผู้ใหญ่บ้าน ฉบับเดือนธันวาคม ๒๕๖๐