สะใภ้สมาชิกสภาเทศบาลกับการเป็นผู้มีส่วนได้เสียในการทาสัญญา

มาตรา ๑๘ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๔๖ ได้กำหนดให้การเป็นผู้มีส่วนได้เสียของสมาชิกสภาเทศบาล ไม่ว่าจะโดยทางตรงหรือทางอ้อม ถือเป็นลักษณะต้องห้ามในการทำสัญญาที่เทศบาลเป็นคู่สัญญา หรือในกิจการที่กระทำให้แก่เทศบาล หรือ ที่เทศบาลนั้นจะกระทำ ซึ่งหากสมาชิกสภาเทศบาลได้กระทำการอันเป็นการต้องห้ามดังกล่าวแล้ว มาตรา ๑๙ (๖) พระราชบัญญัติเดียวกันได้บัญญัติให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลสิ้นสุดลง

การที่สมาชิกสภาเทศบาลมีพฤติการณ์ในลักษณะเป็นผู้มีส่วนได้เสีย ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในสัญญาที่เทศบาลเป็นคู่สัญญาอันเป็นผลให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลต้องสิ้นสุดลงนั้น มีให้เห็นเป็นคดีพิพาทหลายคดี โดยเฉพาะการเป็นผู้มีส่วนได้เสียเพราะเหตุมีความสัมพันธ์ในทางครอบครัวกับคู่สัญญาที่ทำกับเทศบาล เช่น คู่สัญญาเป็นบุตร บิดาหรือมารดา สามีหรือภรรยา เป็นต้น ซึ่งหากไม่ปรากฏข้อเท็จจริงหรือพฤติการณ์ ที่แสดงให้เห็นว่า สมาชิกสภาเทศบาลได้ใช้โอกาสที่ตนดารงตำแหน่งสร้างประโยชน์แก่ตน โดยเบียดเบียนหรือคุกคามประโยชน์ส่วนรวมหรือประโยชน์ของรัฐแล้ว ย่อมถือว่าไม่เป็นผู้มีส่วนได้เสียโดยทางตรงหรือทางอ้อมแต่อย่างใด ทั้งนี้ เนื่องจากพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๔๖ มีเจตนารมณ์เพื่อให้เจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์ สุจริต โดยห้ามมิให้ใช้หรืออาศัยฐานะที่ตนเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐสร้างหรือแสวงหาประโยชน์ส่วนตน โดยการเบียดเบียนหรือคุกคามประโยชน์ของส่วนรวมหรือประโยชน์ของรัฐ และที่สาคัญก็เพื่อเป็นหลักประกันความเป็นธรรมให้แก่ประชาชนทั่วไป

อย่างไรก็ดี ในการวินิจฉัยว่าสมาชิกสภาเทศบาลหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นผู้มีส่วนได้เสียหรือไม่นั้น พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๔๖ มิได้กำหนดความหมายหรือพฤติการณ์ที่มีผลทำให้สมาชิกสภาเทศบาลเป็นผู้มีส่วนได้เสียโดยทางตรงหรือโดยทางอ้อม ไว้อย่างชัดเจน ดังเช่นบทบัญญัติมาตรา ๑๓ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งห้าม มิให้เจ้าหน้าที่ที่มีลักษณะเป็นผู้มีส่วนได้เสียทำการพิจารณาทางปกครอง เช่น การเป็นคู่กรณี คู่หมั้น คู่สมรส หรือเป็นญาติของคู่กรณี เป็นต้น ทาให้เกิดเป็นคดีพิพาทในศาลปกครองตามที่กล่าวมาแล้ว

ดังนั้น การพิจารณาว่าสมาชิกสภาเทศบาลคนใดจะเป็นผู้มีส่วนได้เสียในเรื่องใดหรือไม่นั้น จะต้องใช้หลักเกณฑ์ใดบ้าง จะพิจารณาเพียงสถานภาพหรือฐานะของสมาชิกสภาเทศบาลเพียงอย่างเดียวได้หรือไม่ หรือจะต้องพิจารณาถึงพฤติการณ์และข้อเท็จจริงอื่นที่ปรากฏประกอบด้วย

คดีปกครองที่จะนำมาเล่าสู่กันฟังในฉบับนี้ เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นสมาชิกสภาเทศบาลอยู่ในฐานะพ่อสามีของคู่สัญญา (หรือบุตรสะใภ้) กับเทศบาล ถูกร้องเรียนว่าเป็นผู้มีส่วนได้เสียในสัญญาที่เทศบาลได้ว่าจ้างให้ร้าน ก. ซึ่งมีนาง ข. สะใภ้ของผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของร้านและมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านเดียวกับผู้ฟ้องคดี เป็นคู่สัญญา ในการจ้างทำปฏิทินแสดงผลงานของเทศบาล ซึ่งในชั้นคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริง เห็นว่า นาง ข. และครอบครัวอาศัยอยู่ในบ้านเช่า มิใช่บ้านของผู้ฟ้องคดี และแม้นาง ข. จะมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านเดียวกับผู้ฟ้องคดี และที่ตั้ง โรงพิมพ์จะเป็นบ้านของผู้ฟ้องคดีก็ตาม แต่การให้ตั้งโรงพิมพ์ในบ้านของผู้ฟ้องคดีก็เป็นการช่วยเหลือตามที่ บิดามารดาพึงปฏิบัติต่อบุตร จึงฟังไม่ได้ว่าผู้ฟ้องคดีมีส่วนได้เสียในสัญญาดังกล่าว

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ให้สมาชิกภาพของผู้ฟ้องคดีต้องสิ้นสุดลงเป็นคำสั่ง ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงขอให้ศาลมีคาพิพากษาเพิกถอนคาสั่งดังกล่าว

การที่บุตรสะใภ้เป็นคู่สัญญากับเทศบาลที่พ่อสามีเป็นสมาชิกสภาเทศบาล ถือว่าเป็นผู้มีส่วนได้เสียโดยทางตรงหรือทางอ้อมอันเป็นผลให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลสิ้นสุดลงหรือไม่ ?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การที่เทศบาลได้ทาสัญญาจ้างร้าน ก. ให้จัดทำปฏิทินแสดงผลงานของเทศบาล แม้จะมีนาง ข. ซึ่งเป็นคู่สมรสของบุตรชายของผู้ฟ้องคดี เป็นผู้ลงชื่อในสัญญาจ้างก็ตาม แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้มีอำนาจหน้าที่เข้าไปเกี่ยวข้องกับการทำสัญญาในฐานะผู้ว่าจ้างหรือผู้รับจ้างด้วย ประกอบกับผลการสอบสวนของคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงก็ไม่ปรากฏว่า ผู้ฟ้องคดีได้เข้าไปเกี่ยวข้องในการบริหารจัดการร้านหรือ มีความสัมพันธ์ในเชิงการลงทุนร่วมกับบุตรหรือสะใภ้ในกิจการของร้านแต่อย่างใด และแม้ที่ตั้งโรงพิมพ์ของร้าน ก. จะตั้งอยู่ที่บ้านซึ่งเป็นกรรมสิทธิ์ของผู้ฟ้องคดี โดยเช่าจากผู้ฟ้องคดีหรือผู้ฟ้องคดีให้ประโยชน์โดยไม่คิดค่าเช่า เพื่อช่วยเหลือบุตรก็ตาม แต่ก็ไม่เกี่ยวข้องกับประโยชน์ได้เสียตามสัญญาจ้างให้จัดทำปฏิทินผลงาน เพราะเป็น คนละเหตุกัน อีกทั้งการที่สะใภ้ของผู้ฟ้องคดีมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านของผู้ฟ้องคดี ก็ไม่ใช่เหตุผลสาคัญที่แสดงว่าจะต้องมีผลประโยชน์ร่วมกัน และในทางข้อเท็จจริง นาง ข. สะใภ้และบุตรชายของผู้ฟ้องคดีก็ไม่ได้พักอาศัยอยู่ที่บ้านของผู้ฟ้องคดี แต่อาศัยอยู่ที่บ้านเช่ามาโดยตลอด มีเพียงการไปมาหาสู่กับผู้ฟ้องคดีในฐานะญาติบ้างในบางครั้ง

นอกจากนั้น ในการสอบราคาเพื่อทำสัญญาจ้างดังกล่าวก็กระทำโดยเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจในการจัดซื้อจัดจ้าง ส่วนการสอบสวนข้อเท็จจริงก็ดำเนินการโดยคณะกรรมการที่ใช้ดุลพินิจพิจารณาตามความเหมาะสม โดยมีนายกเทศมนตรีเป็นผู้พิจารณาตัดสินใจอีกชั้นหนึ่ง หาได้เกี่ยวข้องกับผู้ฟ้องคดีไม่ กรณีจึงไม่ปรากฏข้อเท็จจริงหรือพฤติการณ์ส่วนใดที่แสดงให้เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีใช้โอกาสในฐานะที่ตนดำรงตำแหน่งสร้างประโยชน์แก่ตน โดยเบียดเบียนหรือคุกคามประโยชน์ส่วนรวมหรือประโยชน์ของรัฐ หรือจูงใจ ข่มขู่ หรือโน้มน้าวให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องในการจัดจ้าง เพื่อให้ว่าจ้างนาง ข. สะใภ้ของผู้ฟ้องคดี อันมีลักษณะเป็นการกระทำที่จะทำให้เป็นผู้มีส่วนได้เสีย ตามนัยมาตรา ๑๘ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ ๑๒) พ.ศ. ๒๕๔๖

ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีวินิจฉัยให้สมาชิกภาพของผู้ฟ้องคดีสิ้นสุดลง จึงเป็นการใช้ดุลพินิจและออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๑๖๔/๒๕๕๕)

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีนี้ นอกจากจะยืนยันแนวทางการวินิจฉัยที่ผ่านมาแล้วว่า ในการพิจารณาความเป็นผู้มีส่วนได้เสียของสมาชิกสภาเทศบาลซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในสัญญาที่เทศบาลเป็นคู่สัญญา มิใช่จะพิจารณาแต่เพียงสถานภาพหรือฐานะในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างสมาชิกสภาเทศบาลกับคู่สัญญาที่ทำกับเทศบาลเท่านั้น แต่ต้องพิจารณาพฤติการณ์และข้อเท็จจริงอื่นๆ ประกอบด้วย โดยเฉพาะพฤติการณ์ที่แสดงให้เห็นว่า สมาชิกสภาเทศบาลได้ใช้โอกาสหรือตาแหน่งหน้าที่ของตนเอื้อประโยชน์แก่ตนหรือครอบครัว โดยเบียดเบียนหรือคุกคามประโยชน์ส่วนรวม หรือข่มขู่ จูงใจให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องเข้าทำสัญญานั้น ซึ่งหากไม่ปรากฏข้อเท็จจริงดังกล่าวและวินิจฉัยให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลสิ้นสุดลง นอกจากจะส่งผลต่อการดำเนินกิจการของหน่วยงานและบุคคลอื่น ที่เกี่ยวข้องแล้ว เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ตั้งใจปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ส่วนรวมอาจต้องพ้นจากตำแหน่งหน้าที่หรือสิ้นสุดสมาชิกภาพไปโดยไม่ได้รับความเป็นธรรมอีกด้วย

เครดิต : นางสาวฐิติพร ป่านไหม , พนักงานคดีปกครองชานาญการ , สานักวิจัยและวิชาการ สานักงานศาลปกครอง , คอลัมน์มุมกฎหมาย วารสารกานันผู้ใหญ่บ้าน ฉบับเดือนกรกฎาคม ๒๕๕๕กรกฎาคม ๒๕๕๕