การออกคำสั่งทางปกครองซึ่งเป็นผลิตผลของการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีผลหรืออาจมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่อย่างหนึ่งอย่างใดของบุคคลนั้น นอกจากจะต้องอยู่ภายใต้บังคับของหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง โดยเจ้าหน้าที่ของรัฐจะกระทำได้ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจ กระทำภายในขอบเขตที่กฎหมายกำหนด และไม่ขัดหรือแย้งต่อกฎหมายแล้ว กระบวนการพิจารณาทางปกครองซึ่งเป็นขั้นตอนการเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองจะต้องปฏิบัติตาม “เงื่อนไขแห่งความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง” ตามที่กฎหมายกำหนดไว้ด้วย เช่น เงื่อนไขเกี่ยวกับการรับฟังคู่กรณีตามมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
“การรับฟังคู่กรณี” ก่อนออกคำสั่งทางปกครอง ถือเป็นขั้นตอนที่สำคัญตามหลักทั่วไป ในการพิจารณาทางปกครองที่บทบัญญัติมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการออกคำสั่งทางปกครอง ที่อาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี จะต้องให้สิทธิแก่คู่กรณีได้มีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสโต้แย้งคัดค้านและแสดงพยานหลักฐานเพื่อสนับสนุนข้อโต้แย้งของตนก่อนที่เจ้าหน้าที่จะออกคำสั่งทางปกครอง ซึ่งกระบวนการดังกล่าวถือเป็นขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กฎหมายกำหนดไว้ให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องปฏิบัติ โดยหากไม่มีการดำเนินการหรือไม่ปฏิบัติตามแล้วย่อมส่งผลให้คำสั่งทางปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย
อย่างไรก็ดี เนื่องจากพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดไว้แต่เพียงว่า การให้โอกาสดังกล่าวจะต้องเป็นไป “อย่างเพียงพอ” แต่หากเจ้าหน้าที่ของรัฐได้ให้โอกาสคู่กรณีโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานก่อนออกคำสั่งทางปกครอง โดยกำหนดระยะเวลาให้เพียง ๑ วัน ผลจะเป็นประการใด
ข้อเท็จจริงในคดีนี้มีว่า เมื่อวันที่ ๓๐ ตุลาคม ๒๕๔๖ เวลา ๐๐.๔๕ นาฬิกา นายอำเภอพร้อมด้วยเจ้าหน้าที่ตำรวจได้ร่วมกันตรวจสอบสถานบริการของผู้ฟ้องคดี แล้วพบว่า ได้มีการยินยอมให้ ผู้ที่มีอายุต่ำกว่ายี่สิบปีบริบูรณ์เข้าใช้บริการ ซึ่งเป็นการกระทำความผิดตามพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. ๒๕๐๙ จากนั้นเวลาประมาณ ๑๕ นาฬิกา ในวันเดียวกัน นายอำเภอได้มีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีว่า จะเสนอให้ผู้ว่าราชการจังหวัด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) สั่งให้เพิกถอนใบอนุญาต โดยระบุว่า หากผู้ฟ้องคดีประสงค์จะโต้แย้งหรือแสดงพยานหลักฐาน ให้แจ้งภายในวันที่ ๓๑ ตุลาคม ๒๕๔๖ เวลา ๑๒ นาฬิกา ซึ่งในวันเดียวกันนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ก็ได้มีคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตตั้งสถานบริการของผู้ฟ้องคดี
ต่อมา ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตตั้งสถานบริการ และคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งเกี่ยวกับสถานบริการได้พิจารณาให้ยกอุทธรณ์
ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การกำหนดระยะเวลาให้โต้แย้งหรือแสดงพยานหลักฐานเพียงไม่กี่ชั่วโมง ย่อมทำให้ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถที่จะทราบข้อเท็จจริงได้อย่างเพียงพอ กรณีจึงยังไม่เป็นการเปิดโอกาสให้มีการโต้แย้งหรือแสดงพยานหลักฐานก่อนออกคำสั่งทางปกครอง จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตตั้งสถานบริการ และให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดี
ประเด็นที่น่าสนใจ ประเด็นแรกคือ การออกคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตตั้งสถานบริการดังกล่าวดำเนินการถูกต้องตามกระบวนการ โดยถือว่าได้มีการให้โอกาสผู้ฟ้องคดีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานแล้วหรือไม่ ?
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตเป็นคำสั่งทางปกครอง และหลักเกณฑ์และการดำเนินการออกคำสั่งทางปกครองจะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งแม้ว่าพระราชบัญญัติดังกล่าวจะไม่ได้กำหนดระยะเวลาในการให้โอกาสแก่คู่กรณีได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานไว้อย่างชัดแจ้งก็ตาม แต่ผู้พิจารณาออกคำสั่งทางปกครองก็ควรกำหนดระยะเวลาที่เหมาะสมและเพียงพอที่คู่กรณีจะได้รวบรวมพยานหลักฐานและโต้แย้งประเด็นในเรื่องพิพาท ดังนั้น การกำหนดให้ผู้ฟ้องคดีได้มีโอกาสโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานเพียงแค่วันเดียว ถือว่าเป็นระยะเวลาที่เร่งรัดจนเกินไปและไม่มีความเหมาะสมตามสภาพความเป็นจริง อันก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรม ซึ่งถือได้ว่ายังมิได้ให้โอกาสผู้ฟ้องคดีได้รับทราบข้อเท็จจริงและมีโอกาสได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตนได้อย่างเพียงพอและเป็นธรรม จึงเป็นกรณีที่ไม่ได้ดำเนินการตามขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญตามที่มาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กำหนดไว้ ดังนั้น กระบวนการออกคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ประเด็นที่สอง การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นการกระทำละเมิดหรือไม่ ? และหากต้องรับผิดจะต้องชดใช้ค่าเสียหายเพียงใด ?
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตตั้งสถานบริการเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และก่อให้เกิดความเสียหาย ทำให้ผู้ฟ้องคดีขาดรายได้จากการดำเนินการสถานประกอบการ กรณีจึงเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ (สำนักงานปลัดกระทรวง กระทรวงมหาดไทย) ซึ่งเป็นหน่วยงานต้นสังกัดต้องรับผิดในผลแห่งละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี สำหรับในส่วนของการชดใช้ค่าเสียหายนั้น เมื่อข้อเท็จจริงที่สถานบริการของผู้ฟ้องคดีกระทำการฝ่าฝืนกฎหมายมีอยู่จริง และพฤติการณ์ดังกล่าวเคยมีมาแล้วถึง ๖ ครั้ง ได้รับคำแนะนำตักเตือน ๑ ครั้ง ซึ่งผู้ดูแลสถานบริการยอมรับทราบข้อกล่าวหามาโดยตลอด และในชั้นคดีอาญาอัยการสูงสุดได้มีคำสั่งชี้ขาดให้สั่งฟ้องผู้ฟ้องคดีด้วยแล้ว และแม้จะมีการให้โอกาสผู้ฟ้องคดีได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานอย่างเพียงพอก็ตาม ก็มิอาจหักล้างพฤติการณ์ที่ฝ่าฝืนกฎหมายของผู้ฟ้องคดีที่นำไปสู่การสั่งเพิกถอนใบอนุญาตของผู้ฟ้องคดีต่อไป ดังนั้น ความเสียหายที่พึงเกิดขึ้นกับผู้ฟ้องคดีจึงเกิดขึ้นเฉพาะในส่วนที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ กระทำการบกพร่องในกระบวนการออกคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ซึ่งหากมีการให้โอกาสชี้แจงแสดงพยานหลักฐานในระยะเวลาอันสมควร ในระหว่างนั้นสถานบริการของผู้ฟ้องคดีก็ยังสามารถเปิดให้บริการได้
คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตตั้งสถานบริการของผู้ฟ้องคดี กับให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดี (ซึ่งรายละเอียดการคำนวณจำนวนค่าเสียหาย ผู้สนใจสามารถศึกษารายละเอียดได้จากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๘๒๕/๒๕๕๘)
จากคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดข้างต้น ถือว่าเป็นบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการ ที่ดีสำหรับหน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐในการดำเนินกระบวนพิจารณาทางปกครองก่อนออกคำสั่งทางปกครอง ซึ่งอาจสรุปสาระสำคัญได้สองประการดังนี้
ประการที่หนึ่ง การใช้อำนาจตามกฎหมายเพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครองที่มีผลหรืออาจมีผลกระทบถึงสิทธิอย่างหนึ่งอย่างใดของคู่กรณีนั้น เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งจะต้องให้โอกาสคู่กรณีหรือผู้อยู่ในบังคับของคำสั่ง รวมถึงผู้ได้รับผลกระทบจากคำสั่ง ได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานตามที่มาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้บัญญัติรับรองสิทธิในการรับฟังคู่กรณีไว้ ซึ่งการให้โอกาสได้รับทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานดังกล่าว เจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้อง “กำหนดระยะเวลาที่เหมาะสมและเพียงพอ” ที่จะทำให้คู่กรณีสามารถรวบรวมข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานต่าง ๆ เพื่อโต้แย้งคัดค้านประเด็นข้อพิพาทได้อย่างครบถ้วน ซึ่งนอกจากจะเป็นการปกป้องคู่กรณีจากการใช้อำนาจตามอำเภอใจของเจ้าหน้าที่แล้ว เจ้าหน้าที่ของรัฐยังได้ตรวจสอบและแสวงหาข้อเท็จจริงอย่างรอบด้านอีกด้วย การออกคำสั่งทางปกครองโดยให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน แต่กำหนดระยะเวลาที่เร่งรัดจนเกินไปและไม่เหมาะสม ถือได้ว่ายังมิได้ให้โอกาสคู่กรณีได้รับทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานอย่างเพียงพอและเป็นธรรม ซึ่งทำให้กระบวนการออกคำสั่งทางปกครองนั้นดำเนินการโดยไม่ถูกต้องตามขั้นตอนหรือวิธีการที่กฎหมายกำหนดไว้ และส่งผลทำให้คำสั่งทางปกครองดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย
ประการที่สอง การที่เจ้าหน้าที่ของรัฐออกคำสั่งทางปกครองโดยมิได้ให้โอกาสคู่กรณีได้ทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานนั้น หากคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายดังกล่าวส่งผลกระทบทำให้คู่กรณีได้รับความเสียหายอย่างใด ๆ แล้ว กรณีย่อมเป็นการกระทำละเมิดอันเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ ซึ่งหน่วยงานต้นสังกัดของเจ้าหน้าที่ผู้นั้นจะต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประกอบกับมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙
เครดิต : นางสาวฐิติพร ป่านไหม พนักงานคดีปกครองชำนาญการ , กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร , สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น