อายุความเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ... กรณีกระทรวงการคลังเห็นแตกต่าง

 การใช้สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจากเจ้าหน้าที่ที่ได้กระทำละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง หน่วยงานของรัฐที่เสียหายจะต้องออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนภายในอายุความสองปีนับแต่วันที่หน่วยงานของรัฐรู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวเจ้าหน้าที่ผู้จะพึงต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา 10 ประกอบมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539
    ทั้งนี้ ก่อนจะออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเพื่อการละเมิดดังกล่าว  หน่วยงานของรัฐจะต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์และขั้นตอนที่ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 กำหนดไว้ อาทิ การรายงานให้กระทรวงการคลังตรวจสอบ (ข้อ 17 วรรคสอง) การมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังและแจ้งคำสั่งให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบ (ข้อ 18 วรรคหนึ่ง) เป็นต้น ส่วนกระทรวงการคลังจะต้องพิจารณาและมีความเห็นแล้วเสร็จภายในเวลาเมื่อใดนั้น ระเบียบดังกล่าวกำหนดว่ากระทรวงการคลังจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จก่อนอายุความสองปีสิ้นสุดไม่น้อยกว่าหกเดือน เว้นแต่ในกรณีหน่วยงานของรัฐที่เสียหายเป็นราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่กระทรวงการคลังจะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จก่อนอายุความสองปีสิ้นสุดไม่น้อยกว่าหนึ่งปี (ข้อ 17 วรรคห้า) ในกรณีที่กระทรวงการคลังไม่แจ้งผลการตรวจสอบภายในกำหนดเวลาดังกล่าว หน่วยงานของรัฐและรวมถึงราชการส่วนท้องถิ่นที่เสียหายมีอำนาจที่จะมีคำสั่งตามที่เห็นสมควรและแจ้งให้ผู้เกี่ยวข้องทราบ (ข้อ 17 วรรคห้า) อย่างไรก็ดี ในกรณีที่กระทรวงการคลังพิจารณาเสร็จแล้ว และหากหน่วยงานของรัฐที่เสียหายเป็นราชการส่วนท้องถิ่น ผู้กำกับดูแลมีอำนาจที่จะวินิจฉัยสั่งการให้ราชการส่วนท้องถิ่นนั้นปฏิบัติตามที่เห็นว่าถูกต้องได้ (ข้อ 18 วรรคหนึ่ง)
       คดีปกครองที่จะนำมาเล่าสู่กันฟังในคอลัมน์วาไรตี้คดีปกครองฉบับนี้ เป็นกรณีที่หน่วยงานต้นสังกัดของเจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดเป็นราชการส่วนท้องถิ่น คือ เทศบาลตำบล โดยนายกเทศมนตรีได้ออกคำสั่งเรียกให้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามความเห็นของกระทรวงการคลังซึ่งแตกต่างจากความเห็นของเทศบาลตำบล และเจ้าหน้าที่ผู้รับคำสั่งไม่เห็นด้วย และภายหลังจากที่ได้อุทธรณ์คำสั่งจึงฟ้องต่อศาลปกครองขอให้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนดังกล่าว
      คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักปฏิบัติราชการที่สำคัญ คือ
       (1) วันที่ “รู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวเจ้าหน้าที่ผู้จะพึงต้องใช้ค่าสินไหมทดแทน” ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐรับทราบรายงานผลการสอบของคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดแล้ว แต่ไม่ได้ลงวันที่รับทราบในบันทึกที่คณะกรรมการฯ เสนอ และการนับอายุความในกรณีที่กระทรวงการคลังมีความเห็นแตกต่าง
       (2) แนวทางปฏิบัติของหน่วยงานของรัฐในกรณีที่กระทรวงการคลังไม่พิจารณาให้แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลาที่ระเบียบกำหนดไว้
       (3) การพิจารณาอุทธรณ์ ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังเมื่อพ้นอายุความสองปีนับแต่วันที่หน่วยงานของรัฐรู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวเจ้าหน้าที่ผู้จะพึงต้องใช้ค่าสินไหมทดแทน
       ข้อเท็จจริงในคดีมีว่า ผู้ถูกฟ้องคดี (นายกเทศมนตรี) มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดผู้ฟ้องคดีซึ่งได้รับคำสั่งแต่งตั้งให้เป็นกรรมการกำหนดราคากลางและช่างผู้ควบคุมงานโครงการก่อสร้างถนนคอนกรีต เนื่องจากสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินภูมิภาคตรวจสอบพบว่า คณะกรรมการกำหนดราคากลางได้คำนวณปริมาณเหล็กเสริมมากกว่าจำนวนที่ใช้จริง เป็นเหตุให้ทางราชการได้รับความเสียหายจากการทำสัญญาสูงกว่าวงเงินที่ควรจ้าง          ต่อมา คณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงฯ ได้มีหนังสือลงวันที่ 16 กุมภาพันธ์ 2548 รายงานผลการพิจารณาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทราบว่า เห็นควรให้ผู้ฟ้องคดีรับผิด ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีรับทราบผลการพิจารณาโดยลงนามในท้ายรายงานว่า “ทราบ” “ดำเนินการตามขั้นตอนและระเบียบปฏิบัติ” แต่ไม่ได้ลงวันที่กำกับไว้   
     จากนั้นผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ 24 มีนาคม 2548 และลงวันที่ 30 พฤศจิกายน 2549 รายงานให้กรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลังตรวจสอบ 
     ต่อมา กรมบัญชีกลางได้มีหนังสือลงวันที่ 28 มีนาคม 2550 แจ้งผลการพิจารณาโดยมีความเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีต้องรับผิด โดยกำหนดจำนวนค่าสินไหมทดแทนน้อยกว่าที่ผู้ถูกฟ้องคดีวินิจฉัยไว้ และพิจารณาให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องรับผิดเพิ่มขึ้นอีก 3 ราย ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีได้รับหนังสือดังกล่าวเมื่อวันที่ 2 เมษายน 2550
     ผู้ถูกฟ้องคดีจึงได้มีคำสั่งเป็นหนังสือลงวันที่ 11 เมษายน 2550 ให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามความเห็นของกรมบัญชีกลาง ต่อมา ในวันที่ 23 เมษายน 2550 ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว และผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ 11 พฤษภาคม 2550 แจ้งผู้ฟ้องคดีว่าได้มีหนังสือแจ้งการอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีให้กรมบัญชีกลางทราบแล้ว ขณะเดียวกันกรมบัญชีกลางได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีถือปฏิบัติตามแนวทางปฏิบัติในการพิจารณาอุทธรณ์ตามหนังสือกระทรวงการคลัง ที่ กค 0406.2/ ว. 60 ลงวันที่ 29 มีนาคม 2548
     ผู้ถูกฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือลงวันที่ 14 มิถุนายน 2550 แจ้งยืนยันให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายพร้อมกับระบุว่า “ท่านสามารถใช้สิทธิในการอุทธรณ์กรณีหากยังไม่พอใจผลการพิจารณา การอุทธรณ์ก่อนกำหนดระยะเวลาการฟ้องคดีตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542”
      ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่พิจารณาอุทธรณ์ จึงฟ้องต่อศาลขอให้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เพิกถอนหนังสือลงวันที่ 11 เมษายน 2550 และหนังสือลงวันที่ 14 มิถุนายน 2550
     คดีนี้มีประเด็นที่น่าสนใจ ประการแรกคือ วันที่หน่วยงานของรัฐรู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวเจ้าหน้าที่ผู้จะพึงต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนคือเมื่อใด ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า วันที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ลงนามรับทราบรายงานผลการพิจารณาของคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงฯ อันเป็นวันที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีคำวินิจฉัยสั่งการตามความในข้อ 17 วรรคหนึ่ง ย่อมถือว่าได้ “รู้ถึงการกระทำละเมิดและรู้ตัวเจ้าหน้าที่ผู้จะพึงต้องใช้ค่าสินไหมทดแทน”และแม้จะไม่ปรากฏว่าได้ลงนามรับทราบและวินิจฉัยสั่งการเมื่อใด แต่จากหนังสือกรมบัญชีกลางที่ได้แจ้งผลการพิจารณาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทราบนั้น ได้อ้างถึงหนังสือเทศบาลลงวันที่ 24 มีนาคม 2548 ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีได้รายงานให้กรมบัญชีกลางตรวจสอบตามข้อ 17 วรรคสอง จึงถือว่าวันดังกล่าวเป็นวันที่ผู้ถูกฟ้องคดีรู้ถึงการละเมิดและรู้ตัวเจ้าหน้าที่ผู้จะต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนตั้งแต่วันดังกล่าวเป็นอย่างช้า ดังนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องออกคำสั่งเรียกให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนภายในกำหนดอายุความสองปีนับแต่วันที่ 24 มีนาคม 2548 คือภายในวันที่ 24 มีนาคม 2550 ส่วนวันที่หน่วยงานของรัฐได้รับแจ้งผลการพิจารณาจากกระทรวงการคลังเมื่อวันที่ 2 เมษายน 2550 จะถือเป็นวันที่รู้ถึงตัวเจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดหรือไม่นั้น ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า แม้กระทรวงการคลังจะมีความเห็นว่าจำนวนค่าสินไหมทดแทนที่ผู้ฟ้องคดีต้องชดใช้แตกต่างจากที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้วินิจฉัยสั่งการไว้และให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องรับผิดเพิ่มขึ้นอีก 3 รายก็ตาม แต่อายุความใช้สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจากการทำละเมิด หาได้เริ่มนับตั้งแต่วันที่หน่วยงานของรัฐรู้ถึงจำนวนเงินที่เจ้าหน้าที่จะต้องรับผิดไม่ และโดยที่เทศบาลตำบลเป็นราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งหากกระทรวงการคลังไม่แจ้งผลการตรวจสอบก่อนอายุความสองปีสิ้นสุดไม่น้อยกว่าหนึ่งปี ผู้ถูกฟ้องคดีต้องมีคำสั่งตามที่เห็นสมควร และแม้กระทรวงการคลังจะได้แจ้งผลการตรวจสอบให้ทราบ แต่ผู้กำกับดูแลเทศบาลตำบลก็มีอำนาจที่จะวินิจฉัยสั่งการตามที่เห็นว่าถูกต้องและแตกต่างจากความเห็นของกระทรวงการคลังได้ตามข้อ 18 วรรคหนึ่ง สำหรับเจ้าหน้าที่ที่ต้องรับผิดอีก 3 รายนั้น ผู้ถูกฟ้องคดีสามารถออกคำสั่งเรียกให้รับผิดได้ภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่มีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังตามมาตรา 10 วรรคสอง
         การที่กรมบัญชีกลางมีความเห็นที่แตกต่างจากผู้ถูกฟ้องคดี จึงไม่มีผลทำให้การเริ่มนับอายุความการใช้สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจากผู้ฟ้องคดี ตั้งแต่วันที่ 24 มีนาคม 2548 ที่เริ่มนับไปแล้วเปลี่ยนแปลงไปแต่อย่างใด ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือลงวันที่ 11 เมษายน 2550 แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีรับผิดตามความเห็นของกรมบัญชีกลาง จึงเป็นการออกคำสั่งเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเมื่อพ้นกำหนดอายุความสองปีตามมาตรา 10 วรรคสอง การออกคำสั่งดังกล่าวจึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากกระทำโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย
        ประการที่สอง กรณีที่กรมบัญชีกลางไม่แจ้งผลการตรวจสอบให้ทราบก่อนอายุความสองปีสิ้นสุดไม่น้อยกว่าหนึ่งปี หน่วยงานของรัฐจะมีแนวทางปฏิบัติอย่างไร ศาลปกครองสูงสุดวางบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีไว้ว่า เมื่อหน่วยงานของรัฐส่งสำนวนสอบข้อเท็จจริงฯ ให้กระทรวงการคลังพิจารณาแล้ว หน่วยงานของรัฐจะต้องตระเตรียมเรื่องให้พร้อมสำหรับการออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเพื่อมิให้ขาดอายุความสองปี และเมื่อเทศบาลตำบลเป็นราชการส่วนท้องถิ่น ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะผู้บริหารราชการส่วนท้องถิ่นต้องมีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามที่เห็นสมควร โดยไม่จำต้องรอผลการตรวจสอบจากกระทรวงการคลังจนขาดอายุความตามนัยข้อ 17 วรรคสี่ และวรรคห้า
        ประการที่สาม กรณีที่ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นอุทธรณ์คำสั่งตามหนังสือลงวันที่ 23 เมษายน 2550 และผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีว่าได้แจ้งการอุทธรณ์ให้กรมบัญชีกลางทราบ แต่หลังจากที่ได้รับแจ้งจากกรมบัญชีกลางให้ดำเนินการตามแนวทางปฏิบัติในการพิจารณาอุทธรณ์ตามหนังสือกระทรวงการคลัง ที่ กค 0406.2/ว.60 เรื่อง การอุทธรณ์คำสั่งตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ลงวันที่ 29 มีนาคม 2548 ผู้ถูกฟ้องคดีกลับมีหนังสือลงวันที่ 14 มิถุนายน 2550 ยืนยันให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามเดิม เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อกรมบัญชีกลางแจ้งผลการตรวจสอบและผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรับผิด จึงเป็นกรณีที่ได้มีผลการตรวจสอบของกระทรวงการคลังแล้ว และมิใช่กรณีมีคำสั่งเรียกให้รับผิดไปก่อนโดยไม่รอผลการตรวจสอบจากกระทรวงการคลัง ดังนั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คำสั่ง ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่ต้องส่งคำอุทธรณ์ให้กระทรวงการคลังพิจารณา  แต่ต้องทำการพิจารณาอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี และหากไม่เห็นด้วยก็ต้องส่งคำอุทธรณ์ไปให้ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์วินิจฉัย การที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ส่งคำอุทธรณ์ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดจึงเป็นการกระทำที่ไม่ถูกต้องตามมาตรา 44 และมาตรา 45 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 
         อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาถ้อยคำในหนังสือลงวันที่ 14 มิถุนายน 2550 ประกอบกับคำให้การของผู้ถูกฟ้องคดีที่เห็นว่าควรรอผลการตรวจสอบของกระทรวงการคลัง จึงถือได้ว่าเป็นเพียงการพิจารณาคำอุทธรณ์ในเบื้องต้นของผู้ทำคำสั่งทางปกครองก่อนส่งความเห็นไปให้ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์เท่านั้น ยังไม่อาจถือว่าได้วินิจฉัยอุทธรณ์โดยก้าวล่วงอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัดแต่อย่างใด อีกทั้งถ้อยคำที่ว่า “...ท่านสามารถใช้สิทธิในการอุทธรณ์กรณีหากยังไม่พอใจผลการพิจารณา...” ก็ไม่อาจถือว่าได้แจ้งสิทธิการฟ้องคดีตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ดังนั้น หนังสือดังกล่าวจึงยังไม่มีผลทางกฎหมายกระทบกระเทือนต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่หรือก่อให้เกิดความเดือดร้อนหรือเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดีโดยตรง ผู้ฟ้องคดีจึงมิใช่ผู้มีสิทธิฟ้องคดีขอให้เพิกถอนหนังสือลงวันที่ 14 มิถุนายน 2550 ตามมาตรา 42 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวแต่อย่างใด
 พิพากษาให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีตามหนังสือลงวันที่ 11 เมษายน 2550
         คดีนี้นอกจากศาลปกครองสูงสุดจะได้วางบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการให้กับหน่วยงานของรัฐ เกี่ยวกับการดำเนินการออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 แล้ว ยังได้อธิบายหลักการในทางกฎหมายที่สำคัญหลายประการ โดยเฉพาะอายุความการใช้สิทธิเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนจากเจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดและขั้นตอนการดำเนินการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่พ.ศ. 2539 รวมถึงขั้นตอนและวิธีการในการพิจารณาอุทธรณ์ ซึ่งผู้สนใจสามารถศึกษารายละเอียดเพิ่มเติมได้จากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 351/2559
       เครดิต : นางสาวฐิติพร ป่านไหม พนักงานคดีปกครองชำนาญการ , กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร , สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง , (ACT (Administrative Court of TRUST))