สั่งให้ช่วยราชการต่าง อบต. ... ทําได้ ถ้ามีเหตุ “จำเป็น” !

ในการสั่งให้ไปช่วยปฏิบัติราชการของพนักงานส่วนท้องถิ่น ผู้บังคับบัญชาซึ่งหมายถึง นายกองค์การบริหารส่วนตําบล นายกเทศมนตรีหรือนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดแล้วแต่กรณีมีอํานาจออกคําสั่งให้พนักงานส่วนท้องถิ่นคนหนึ่งคนใดในส่วนราชการหนึ่งไปช่วยปฏิบัติราชการในอีกส่วนราชการหนึ่งภายในท้องถิ่นเดียวกันได้แต่การสั่งให้ช่วยปฏิบัติราชการในท้องถิ่นอื่น หรือส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐรัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่นอื่นนั้น โดยหลักแล้วผู้บังคับบัญชาไม่มีอํานาจที่จะสั่งได้แต่หากมีความ “จําเป็น”อย่างยิ่งเพื่อประโยชน์ของทางราชการโดยรวมก็อาจดําเนินการได้แต่ต้องอยู่ในเงื่อนไขที่กฎหมายกําหนดเท่านั้น

กรณีอย่างไรถือเป็นเหตุ“จําเป็น” ที่ผู้บังคับบัญชาจะใช้อํานาจในลักษณะดังกล่าวได้

ดังเช่นคดีปกครองที่นํามาฝากกันในฉบับนี้แม้เป็นข้อพิพาทที่เกิดขึ้นที่องค์การบริหารส่วนตําบลในจังหวัดมุกดาหาร แต่ก็ถือเป็นตัวอย่างที่ดีสําหรับผู้บังคับบัญชาหรือฝ่ายปกครองในท้องถิ่นอื่น ๆ จะใช้เป็นแนวทางในการปฏิบัติราชการ และยังเป็นอุทาหรณ์ที่ดีให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะทําความเข้าใจถึงเหตุจําเป็นของการใช้อํานาจของผู้บังคับบัญชาในการสั่งให้พนักงานส่วนตําบลไปช่วยปฏิบัติราชการที่หน่วยงานราชการอื่น (นอกจากอบต. ต้นสังกัด) ซึ่งข้อ 256 ของประกาศคณะกรรมการพนักงานส่วนตําบลจังหวัดมุกดาหารเรื่อง หลักเกณฑ์และเงื่อนไขเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลขององค์การบริหารส่วนตําบลลงวันที่ 30 ตุลาคม 2545 กําหนดว่า ห้ามสั่งพนักงานส่วนตําบลไปช่วยปฏิบัติราชการในหน่วยงานราชการอื่น เว้นแต่มีความจําเป็นและสําคัญอย่างยิ่งเพื่อประโยชน์ของทางราชการโดยรวม ประธานกรรมการบริหารองค์การบริหารส่วนตําบล หรือนายกองค์การบริหารส่วนตําบลตามพระราชบัญญัติสภาตําบลและองค์การบริหารส่วนตําบล (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2546 อาจสั่งให้ไปช่วยปฏิบัติราชการได้แต่ต้องภายใต้เงื่อนไขดังนี้ (1) องค์การบริหารส่วนตําบลและหน่วยงานที่จะขอยืมตัวทําความตกลงกันเป็นหนังสือ (2) ผู้ที่จะถูกสั่งให้ไปช่วยปฏิบัติราชการต้องสมัครใจโดยมีหนังสือยินยอม (3) ผู้นั้นต้องมีความรู้ความสามารถในงานที่ไปช่วยปฏิบัติราชการ (4) ให้สั่งได้ชั่วคราวครั้งละไม่เกิน 6 เดือน และกรณีเกี่ยวเนื่องกันให้สั่งได้ไม่เกิน 2 ครั้ง และเมื่อครบกําหนดแล้ว ให้ส่งตัวผู้นั้นคืนต้นสังกัดโดยเร็ว

คดีนี้เกิดขึ้นขณะที่ผู้ฟ้องคดีดํารงตําแหน่งปลัดองค์การบริหารส่วนตําบลโชคชัย ได้มีความขัดแย้งและไม่สนองการปฏิบัติงานตามนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่น นายม. นายกองค์การบริหารส่วนตําบล จึงมีหนังสือหารือกรณีดังกล่าวไปยังท้องถิ่นจังหวัดมุกดาหาร จนท้ายที่สุดท้องถิ่นจังหวัด (ตําแหน่งหัวหน้าสํานักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัดมุกดาหาร) ได้ดําเนินการตามมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (คณะกรรมการพนักงานส่วนตําบลจังหวัดมุกดาหาร) โดยมีหนังสือขอยืมตัวผู้ฟ้องคดีไปช่วยปฏิบัติราชการที่สํานักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัดมุกดาหารซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ทําหนังสือยินยอมจากนั้นผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (องค์การบริหารส่วนตําบลโชคชัย) จึงมีคําสั่งลงวันที่ 14 ธันวาคม 2554 ให้ผู้ฟ้องคดีไปช่วยปฏิบัติราชการยังหน่วยงานดังกล่าว มีกําหนด 6 เดือน ตั้งแต่วันที่ 16 ธันวาคม 2554

ภายหลังจากนายม. พ้นจากตําแหน่งแล้วผู้ฟ้องคดีเห็นว่าตนควรจะได้กลับไปปฏิบัติหน้าที่ยังต้นสังกัดเดิมจึงได้มีหนังสือขอกลับไปปฏิบัติหน้าที่ที่องค์การบริหารส่วนตําบลโชคชัยตั้งแต่วันที่ 23 เมษายน 2555 และได้ปฏิบัติงานนับแต่วันดังกล่าว แต่ต่อมา ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ในการประชุมครั้งที่ 4/2555 เมื่อวันที่ 26 เมษายน 2555 มีมติให้ผู้ฟ้องคดีช่วยปฏิบัติราชการต่อไปจนครบกําหนด 6 เดือน (วันที่ 15 มิถุนายน 2555) เนื่องจากมีเรื่องร้องเรียนว่า ผู้ฟ้องคดีกลับไปปฏิบัติงานที่ต้นสังกัดโดยไม่มีหนังสือส่งตัวและวางตัวไม่เป็นกลางในการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนตําบลโชคชัยแทนตําแหน่งที่ว่างลง

คดีนี้ผู้รับมอบอํานาจจากท้องถิ่นจังหวัดให้ถ้อยคําว่า ในการพิจารณาปัญหาความขัดแย้งนั้น หากให้ผู้ฟ้องคดีไปปฏิบัติหน้าที่ประจําสํานักงานเลขานุการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จะมีผลเสมือนเป็นการลงโทษ ผู้ฟ้องคดีผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 จึงใช้วิธีให้ท้องถิ่นจังหวัดขอตัวผู้ฟ้องคดีไปช่วยปฏิบัติราชการแทน

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการสั่งให้ตนไปช่วยปฏิบัติราชการที่หน่วยงานอื่นไม่เป็นไปตามเงื่อนไขของกฎหมายและการมีมติให้ผู้ฟ้องคดีอยู่ช่วยปฏิบัติราชการต่อไปอีกไม่ชอบด้วยกฎหมายผู้ฟ้องคดีจึงนําคดีมาฟ้อง ต่อศาลปกครองขอให้มีคำพิพากษาหรือคําสั่งเพิกถอนมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ในการประชุมครั้งที่ 4/2555 ลงวันที่ 26 เมษายน 2555

คดีมีประเด็นที่น่าสนใจ ประเด็นแรก คือการสั่งให้ผู้ฟ้องคดีไปช่วยปฏิบัติราชการเป็นไป ตามเงื่อนไขที่กฎหมายกําหนดหรือไม่ ?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า นายกองค์การบริหารส่วนตําบลโชคชัยเป็นผู้ใช้อํานาจในการสั่งให้พนักงานส่วนตําบลไปช่วยปฏิบัติราชการและการที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ได้ใช้วิธีให้ท้องถิ่นจังหวัดขอตัวผู้ฟ้องคดีไปช่วยปฏิบัติราชการ ซึ่งหากปล่อยให้มีความขัดแย้งในหน่วยงานย่อมเป็นปัญหาและอุปสรรคในการปฏิบัติราชการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จึงถือได้ว่ามีเหตุจําเป็นและความสําคัญยิ่งเพื่อประโยชน์ของทางราชการโดยรวม เมื่อท้องถิ่นจังหวัดได้มีหนังสือถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ขอยืมตัวผู้ฟ้องคดีไปช่วยปฏิบัติราชการและผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้มีคําสั่งให้ผู้ฟ้องคดีไปช่วยปฏิบัติราชการจึงถือว่าได้ทําความตกลงกันเป็นหนังสือโดยผู้ฟ้องคดีก็ได้ทําหนังสือยินยอมสมัครใจไปช่วยปฏิบัติราชการแล้ว และการที่ผู้ฟ้องคดีดํารงตําแหน่งปลัดองค์การบริหารส่วนตําบลย่อมเป็นผู้มีความรู้ความสามารถในงานตามภารกิจของสํานักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัดมุกดาหาร รวมถึงการให้ช่วยทําหน้าที่ในการประสานงานกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อีกทั้งเป็นการสั่งให้ผู้ฟ้องคดีไปช่วยปฏิบัติราชการเป็นการชั่วคราวไม่เกิน 6 เดือน คําสั่งของผู้ถูกฟ้องคดี ที่ 2 จึงเป็นไปตามเงื่อนไขข้อ 256 ของประกาศคณะกรรมการพนักงานส่วนตําบลจังหวัดมุกดาหารฯและเป็นคําสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย

สําหรับประเด็นว่า ผู้ฟ้องคดีต้องช่วยปฏิบัติราชการครบตามกําหนดเวลาหรือไม่นั้น ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่าเมื่อคําสั่งได้ระบุให้ผู้ฟ้องคดีไปช่วยปฏิบัติราชการที่สํานักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัดมีกําหนด 6 เดือน ตั้งแต่วันที่ 16 ธันวาคม 2554 ถึงวันที่ 15 มิถุนายน 2555 ดังนั้น ระหว่างเวลาดังกล่าวผู้ฟ้องคดีต้องอยู่ช่วยปฏิบัติราชการจนครบกําหนดเวลา หรือเว้นแต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 จะมีคําสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลง ซึ่งอํานาจในการออกคําสั่งหรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงคําสั่งให้พนักงานท้องถิ่นไปช่วยปฏิบัติราชการในองค์การบริหารส่วนตําบลอื่น ส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นอื่น เป็นอํานาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ภายใต้เงื่อนไขตามข้อ 256 ของประกาศดังกล่าว หาใช่เป็นอํานาจของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ไม่ นอกจากนี้เมื่อคําสั่งให้ผู้ฟ้องคดีช่วยปฏิบัติราชการยังมีผลใช้บังคับอยู่ ประกอบกับยังมีข้อเท็จจริงที่ผู้ฟ้องคดีถูกร้องเรียนว่าปฏิบัติหน้าที่ไม่เป็นกลาง ผู้ฟ้องคดีจึงต้องอยู่ช่วยปฏิบัติราชการตามคําสั่งดังกล่าวต่อไปจนครบ 6 เดือน ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ในการประชุมครั้งที่ 4/2555 เมื่อวันที่ 26 เมษายน 2555 มีมติให้ผู้ฟ้องคดีช่วยปฏิบัติราชการต่อไปจนครบกําหนด 6 เดือน เนื่องจากเห็นว่าผู้ฟ้องคดีมีเหตุถูกร้องเรียน หากให้กลับไปปฏิบัติราชการยังต้นสังกัด อาจเป็นอุปสรรคขัดขวางการปฏิบัติราชการตามอํานาจหน้าที่ของคณะกรรมการและเจ้าหน้าที่ที่จัดการเลือกตั้ง ประกอบกับผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ได้มีคําสั่งแต่งตั้งนายศ. รักษาการในตําแหน่งปลัดองค์การบริหารส่วนตําบลโชคชัยไว้แล้ว นอกจากนั้น คณะกรรมการการเลือกตั้งประจําจังหวัดมุกดาหารได้แต่งตั้งให้นาย ศ. เป็นผู้อํานวยการการเลือกตั้งประจําองค์การบริหารส่วนตําบลโชคชัยแล้ว ดังนั้น มติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ที่ให้ผู้ฟ้องคดีช่วยปฏิบัติราชการที่สํานักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัด จนถึงวันที่ 15 มิถุนายน 2555 จึงเป็นการใช้ดุลพินิจที่มีเหตุผลเหมาะสมเพียงพอและเป็นการกระทําที่ชอบด้วยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่อ. 439/2558)

คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้วางแนวทางการปฏิบัติราชการที่ดีในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น กรณีเหตุ“จําเป็น” ในการสั่งให้พนักงานส่วนท้องถิ่นไปช่วยปฏิบัติราชการต่างท้องถิ่น หรือหน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจอื่น โดยถือเป็นดุลพินิจของผู้มีอํานาจในการสั่งให้พนักงานส่วนท้องถิ่นช่วยปฏิบัติราชการ ณ หน่วยงานแห่งใดแห่งหนึ่ง โดยพิจารณาจากพฤติการณ์ของพนักงานส่วนท้องถิ่นผู้นั้น ประกอบกับประโยชน์ที่ทางราชการจะได้รับเป็นเกณฑ์ซึ่งการเกิดปัญหาความขัดแย้งในการบริหารงาน และการเกิดปัญหาข้อร้องเรียนในพื้นที่จากการวางตัวไม่เหมาะสมดังเช่นที่ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยในคดีนี้ถือเป็นเหตุ “จําเป็น” ที่นํามาประกอบการพิจารณาร่วมกับความรู้ความสามารถของผู้ที่จะถูกสั่งให้ไปช่วยปฏิบัติราชการ ตลอดจนภารกิจที่ได้รับมอบหมายว่าการสั่งให้ช่วยปฏิบัติราชการนั้น จะเป็นไปเพื่อประโยชน์ของทางราชการหรือไม่ซึ่งหากการใช้อํานาจดังกล่าวเป็นไปตามกรอบหรือภายใต้เงื่อนไขที่กฎหมายกําหนดและการใช้ดุลพินิจ มีเหตุผลความจําเป็น และเหมาะสมกับความรู้ความสามารถในอันที่จะทําให้ประโยชน์ของราชการบรรลุผลสัมฤทธิ์แล้ว ย่อมถือเป็นการใช้อํานาจโดยชอบด้วยกฎหมาย และพนักงานส่วนท้องถิ่นผู้ที่ถูกสั่งให้ไปช่วยปฏิบัติราชการก็จะต้องปฏิบัติหน้าที่ราชการตามคําสั่งภายในระยะเวลาที่กําหนดหรือจนกว่าจะมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงคําสั่งดังกล่าว

เครดิต : นางสาวสุนันทา ศรีเพ็ง พนักงานคดีปกครองชํานาญการ , กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร , สํานักวิจัยและวิชาการ สํานักงานศาลปกครอง , วารสารกรมประชาสัมพันธ์คอลัมน์กฎหมายใกล้ตัว ฉบับเดือนเมษายน 2559