คดีปกครองที่จะนามาฝากวันนี้ เป็นเรื่องการนำหลักกฎหมายระหว่างประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งใช้ในขณะที่มีการกระทำละเมิดมาปรับกับข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น กับการนำ บทกฎหมายที่บัญญัติขึ้นมาใหม่ คือ พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาอ้างในคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน
แต่ก่อนจะเข้าสู่เนื้อหาของข้อพิพาทและเพื่อให้เข้าใจยิ่งขึ้น ผู้เขียนก็ขอทบทวนหลักการสาคัญของกฎหมายทั้งสองฉบับสักเล็กน้อย ซึ่งต่างก็รู้กันดีอยู่แล้วว่า ก่อนที่พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ จะมีผลใช้บังคับ เมื่อเจ้าหน้าที่กระทำละเมิดต่อบุคคลภายนอก หรือต่อหน่วยงานของรัฐ ไม่ว่าจะมีสาเหตุมาจากการปฏิบัติงานในหน้าที่หรือส่วนตัวก็ตาม จะต้องนำบทบัญญัติของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์มาบังคับแก่ทุกกรณี ซึ่งจะมีผลทาให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนไม่ว่าการกระทำละเมิดนั้นจะเกิดจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงหรือไม่ร้ายแรงก็ตาม ต่อมา เมื่อพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ ๑๕ พฤศจิกายน ๒๕๓๙ ความรับผิดของเจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิด ก็เปลี่ยนไปโดยเจ้าหน้าที่มีความรับผิดเฉพาะกรณีที่ได้กระทำละเมิดโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้น และไม่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเต็มจำนวนโดยให้คำนึงถึงระดับความร้ายแรงแห่งการกระทำและความเป็นธรรมในแต่ละกรณี รวมทั้งต้องหักส่วนความรับผิดอันเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงานของรัฐหรือระบบการดำเนินงานส่วนรวมด้วย หรือในกรณีที่ การกระทำละเมิดเกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่หลายคน เจ้าหน้าที่แต่ละคนต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเฉพาะส่วนของตนโดยมิให้นาหลักเรื่องลูกหนี้ร่วมมาใช้บังคับ
ดังนั้น หลักเกณฑ์ในส่วนที่เป็น “สารบัญญัติ” ของกฎหมายทั้งสองฉบับจึงมีความแตกต่างกัน ซึ่งหากการกระทำละเมิดเกิดขึ้นก่อนที่พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีผลใช้บังคับ เมื่อหน่วยงานของรัฐได้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้เสียหายไปแล้วและใช้สิทธิไล่เบี้ยกับเจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิด เจ้าหน้าที่ก็ต้องรับผิดเต็มจานวนความเสียหายที่เกิดขึ้นไม่ว่าจะเป็นการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงหรือไม่ร้ายแรงก็ตาม
ในช่วงเวลาที่ผ่านมา คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่หลายคดี อาทิ คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๕๒๓/๒๕๕๔ หรือคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๕๓๔/๒๕๕๕ รวมทั้งคดีพิพาทในคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๖๐๙/๒๕๕๕ ที่ยกมาเป็นอุทาหรณ์ฉบับนี้ ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยในแนวทางเดียวกันว่า การกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งเกิดขึ้นก่อนพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกาศใช้บังคับ แต่โดยที่พระราชบัญญัติดังกล่าวไม่มีบทเฉพาะกาลกำหนดหลักเกณฑ์ที่ใช้บังคับแก่การกระทำละเมิด ของเจ้าหน้าที่ จึงต้องพิจารณาความรับผิดตามหลักกฎหมายทั่วไป ซึ่งอาจแยกพิจารณาหลักเกณฑ์ ของกฎหมายในส่วนที่เป็นสารบัญญัติและวิธีสบัญญัติออกจากกัน โดยส่วนที่เป็น “สารบัญญัติ” ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับในขณะที่มี การกระทำละเมิดเกิดขึ้น แต่ในส่วนที่เป็น “วิธีสบัญญัติ” ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ของพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์ การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙
อย่างไรก็ตาม หลายคนอาจยังไม่ชัดเจนว่าหลักเกณฑ์ใดเป็นส่วนที่เรียกว่า “สารบัญญัติ” หรือ “วิธีสบัญญัติ” และหากหน่วยงานของรัฐที่ได้รับความเสียหายได้ดำเนินการถูกต้องตามหลักเกณฑ์ ทั้งในส่วน “สารบัญญัติ” หรือ “วิธีสบัญญัติ” แต่ในการออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนกลับอ้างบทกฎหมายไม่ถูกต้อง โดยอ้างบทบัญญัติในพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิด ของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มิได้อ้างประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นกฎหมายที่นามาใช้ปรับกับข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น กรณีนี้จะถือว่าเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ?
เรื่องราวของคดีนี้สืบเนื่องจากผู้ฟ้องคดีขณะดำรงตำแหน่งผู้บังคับหมวด สังกัด กองกำกับการตารวจตระเวนชายแดนที่ ๑๓ ได้ขับรถยนต์ของทางราชการไปเฉี่ยวชนกับรถจักรยานยนต์ของนาย ส. เมื่อวันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๓๘ จากการสอบสวนข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด สำนักงานตำรวจแห่งชาติมีความเห็นว่า มิใช่เกิดจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของผู้ฟ้องคดี แต่กระทรวงการคลังเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีต้องรับผิดตามมาตรา ๔๒๐ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดี (ผู้กำกับการ กองกำกับการตารวจตระเวนชายแดนที่ ๑๓) ซึ่งได้รับมอบอำนาจจากสำนักงานตารวจแห่งชาติจึงใช้สิทธิไล่เบี้ยโดยมีคำสั่งลงวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๔๗ ให้ผู้ฟ้องคดีชดใช้ค่าสินไหมทดแทนคืนแก่สำนักงานตารวจแห่งชาติ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๘ มาตรา ๙ และมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙
ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคำสั่งเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยตนจะต้องรับผิดเฉพาะกรณีที่ได้ปฏิบัติหน้าที่ราชการด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงเท่านั้น จึงนำคดีมาฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอนคำสั่งดังกล่าว
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อการกระทำละเมิดเกิดขึ้นก่อนที่พระราชบัญญัติ ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มีผลใช้บังคับ ในส่วนของวิธีสบัญญัติ อันได้แก่ ขั้นตอนการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด การรายงานความเห็นต่อกระทรวงการคลัง และการเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน จึงต้องนำหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ และระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ มาใช้บังคับ แต่ในส่วนของสารบัญญัติ อันได้แก่ ความรับผิดในทางละเมิด สิทธิไล่เบี้ย และความรับผิดอย่างลูกหนี้ร่วม ต้องเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
ดังนั้น แม้การกระทำละเมิดมิใช่เกิดจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ผู้ฟ้องคดี ก็ยังต้องรับผิดและผู้ถูกฟ้องคดีย่อมใช้สิทธิไล่เบี้ยได้ตามมาตรา ๔๒๕ มาตรา ๔๒๖ และมาตรา ๔๒๗ ประกอบมาตรา ๗๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
การที่คำสั่งลงวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๔๗ อาศัยอำนาจตามมาตรา ๘ มาตรา ๙ และมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ อันเป็นบทบัญญัติที่ใช้ในกรณีหน่วยงานของรัฐออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เนื่องจากการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง และยังได้อาศัยอำนาจตามมาตรา ๕๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ อันเป็นเรื่องการบังคับทางปกครองซึ่งมิอาจใช้บังคับได้กับกรณีนี้ จึงเป็นการออกคำสั่งที่อ้างบทกฎหมายไม่ถูกต้องเท่านั้น หาทำให้คาสั่งดังกล่าวเสียไปทั้งหมดหรือเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อีกทั้งผู้ถูกฟ้องคดีสามารถแก้ไขคำสั่งนี้โดยอ้างอิงบทกฎหมายให้ถูกต้องได้ พิพากษายกฟ้องและให้ผู้ถูกฟ้องคดีแก้ไขคำสั่งในส่วนที่เกี่ยวกับบทบัญญัติของกฎหมายที่ให้อานาจในการออกคำสั่งให้ถูกต้องต่อไป
คำพิพากษานี้ไม่เพียงแต่จะทำให้หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้รู้เกี่ยวกับ การใช้บทบัญญัติของกฎหมายกับข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น โดยเฉพาะกรณีการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่เกิดขึ้นก่อนที่พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ จะมีผลใช้บังคับเท่านั้น หากแต่ยังเป็นบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีสาหรับเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้มีอำนาจออกคำสั่งทางปกครองให้มีความระมัดระวังและรอบคอบในการตรวจสอบบทบัญญัติของกฎหมายและการนำบทบัญญัติของกฎหมายมาใช้เป็นฐานในการออกคำสั่ง เพราะแม้ว่าการอ้างบทบัญญัติของกฎหมาย ไม่ถูกต้องจะไม่กระทบต่อความชอบด้วยกฎหมายของเนื้อหาสาระในคำสั่งก็ตาม แต่ก็อาจสะท้อนให้เห็นถึงความไม่รู้และไม่เข้าใจในหลักกฎหมายของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งย่อมมีผลต่อความไว้วางใจของคู่กรณี ในการทำหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐได้
เครดิต : นางสาวจารุณี กิจตระกูล พนักงานคดีปกครองชานาญการ , กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร , สานักวิจัยและวิชาการ สานักงานศาลปกครอง , วารสารกรมประชาสัมพันธ์ คอลัมน์กฎหมายใกล้ตัว ฉบับเดือนพฤษภาคม ๒๕๕๖
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น