“เหตุอันสมควร” ที่ทำให้สมาชิกสภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลสิ้นสุดลง

การสิ้นสมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล ตามมาตรา ๔๗ ตรี แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ สามารถสิ้นสุดลงได้หลายประการ โดยการสิ้นสุดสมาชิกภาพประการหนึ่ง คือ การขาดประชุมสภาองค์การบริหารส่วนตำบลสามครั้งติดต่อกันโดยไม่มีเหตุอันสมควร ซึ่งเมื่อมีข้อสงสัยเกี่ยวกับกรณีดังกล่าวกฎหมายกำหนดให้นายอำเภอสอบสวนและวินิจฉัยโดยเร็ว และคำวินิจฉัยของนายอำเภอให้เป็นที่สุด

และเนื่องจากคำวินิจฉัยให้สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลสิ้นสภาพลงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังนั้น กระบวนการพิจารณาทางปกครองก่อนออกคำสั่งทางปกครองจึงต้องปฏิบัติตามขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสำคัญตามที่กฎหมายดังกล่าวกำหนดไว้ เช่น การให้โอกาสคู่กรณีที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนตามมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน

การที่นายอำเภอจะมีคำวินิจฉัยให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลสิ้นสุดลงจะต้องดำเนินการสอบสวนด้วยวิธีการใด เนื่องจากกฎหมายไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการสอบสวนไว้ และการวินิจฉัยว่า การขาดประชุมสามครั้งติดต่อกันโดยไม่มีเหตุอันสมควรนั้น กรณีใดหรือเหตุในลักษณะเช่นใด ที่ถือเป็นเหตุอันไม่สมควรอันอาจทำให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลสิ้นสุดลง

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๓๖๙/๒๕๕๔ ได้วินิจฉัยถึงลักษณะดังกล่าวไว้อย่างน่าสนใจ ขณะที่ผู้ฟ้องคดีดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล ประธานสภาองค์การบริหารส่วนตำบลได้มีหนังสือรายงานถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (นายอำเภอ) ว่าผู้ฟ้องคดีขาดการประชุมสภาสามครั้งติดต่อกันโดยมิได้ลาและไม่มีเหตุอันสมควร ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง และต่อมาคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงได้สรุปรายงานผลการตรวจสอบเสนอต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ว่าผู้ฟ้องคดีขาดประชุมสภาสามครั้งติดต่อกันโดยไม่มีเหตุอันสมควรจริง ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีคำวินิจฉัยให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลของผู้ฟ้องคดีสิ้นสุดลง

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าการวินิจฉัยของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากไม่มีโอกาสได้ทราบข้อกล่าวหาและแสดงพยานหลักฐาน อีกทั้งการขาดประชุมสภาสามครั้งติดต่อกันเป็นการขาดการประชุมโดยมีเหตุอันสมควร เพราะต้องเดินทางไปชำระค่าที่ดิน ไปเป็นพยานในศาล และเป็นไข้หวัด การมีคำวินิจฉัยดังกล่าวจึงทำให้เกิดความเสียหายต่อชื่อเสียงและเกียรติคุณอันเป็นการกระทำละเมิด จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้เพิกถอนคำวินิจฉัยและให้ชดใช้ค่าเสียหาย

ประเด็นที่หนึ่ง กระบวนการออกคำสั่งที่วินิจฉัยให้สมาชิกภาพของผู้ฟ้องคดีสิ้นสุดลงชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ?

ข้อเท็จจริงฟังเป็นยุติว่า ประธานกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้สอบปากคำผู้ฟ้องคดีโดยได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเข้าใจถึงประเด็นที่จะสอบสวนว่าเป็นกรณีถูกกล่าวหาว่าขาดการประชุมสภาสามครั้งติดต่อกันในวัน เดือน ปี ใด ซึ่งผู้ฟ้ องคดียอมรับว่าตนได้ขาดประชุมตามที่ถูกกล่าวหาจริง แต่ได้แก้ข้อกล่าวหาว่า การขาดประชุมสภา ครั้งที่ ๑ เพราะติดธุระไปจ่ายเงินค่าที่ดิน ครั้งที่ ๒ เพราะป่วยเป็นไข้หวัด และครั้งที่ ๓ เพราะไปขึ้นศาล นอกจากนี้ คณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงยังได้สอบสวนบุคคลอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง ซึ่งได้ยืนยันตรงกันว่า ผู้ฟ้องคดีขาดประชุมสภาสามครั้งติดต่อกันจริง และตั้งแต่มีการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล มีการประชุมสภาแล้ว ๔๒ ครั้ง ผู้ฟ้องคดีขาดประชุมทั้งสิ้น ๒๓ ครั้ง

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ได้ดำเนินการสอบสวนและวินิจฉัยข้อสงสัยเกี่ยวกับสมาชิกภาพของผู้ฟ้องคดีโดยชอบแล้ว ประกอบกับการที่ประธานกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงได้ดำเนินการสอบสวนโดยแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบถึงประเด็นที่ถูกตั้งข้อสงสัย และให้ผู้ฟ้องคดีแก้ข้อกล่าวหา จึงถือว่าได้ให้โอกาสผู้ฟ้องคดีตามนัยมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้ว และมาตรา ๔๗ ตรี วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ บัญญัติให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีอำนาจหน้าที่สอบสวนและวินิจฉัยเกี่ยวกับเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีขาดประชุม แต่กฎหมายไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการสอบสวนไว้ การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ แต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานมาประกอบการวินิจฉัย จึงเป็นการดำเนินการสอบสวนที่เพียงพอจะมีคำวินิจฉัยในกรณีดังกล่าวแล้ว ประกอบกับผู้ฟ้องคดียอมรับว่าได้ขาดประชุมสภาองค์การบริหารส่วนตำบลสามครั้งจริง ข้อกล่าวอ้างของผู้ฟ้องคดีที่ว่าประธานกรรมการได้ดำเนินการการสอบสวนโดยกรรมการคนอื่นๆ มิได้ร่วมสอบสวนด้วยแต่ประการใดนั้นจึงฟังไม่ขึ้น ดังนั้น กระบวนการออกคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ที่วินิจฉัยให้สมาชิกภาพของผู้ฟ้องคดีสิ้นสุดลงจึงชอบด้วยกฎหมาย

ประเด็นที่สอง การขาดประชุมสภาองค์การบริหารส่วนตำบลของผู้ฟ้องคดีสามครั้งติดต่อกันมีเหตุอันสมควรหรือไม่ ? เนื่องจากข้อ ๒๒ วรรคสอง ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการลาของคณะผู้บริหารส่วนท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ประธานสภา รองประธานสภาและสมาชิกสภาท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดว่าการลาของรองประธานสภาและสมาชิกสภาท้องถิ่นให้ยื่นใบลาต่อประธานสภาท้องถิ่นเป็นผู้พิจารณาอนุญาต

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การลาครั้งที่ ๑ เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีขาดประชุมสภา (สมัยสามัญ)โดยเดินทางไปชำระค่าที่ดินและไม่ยื่นใบลากิจ ครั้งที่ ๒ เป็นกรณีป่วยเป็นไข้หวัดใหญ่โดยมิได้ยื่นใบลาป่วย ซึ่งเห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีจะป่วยแต่ก็มิใช่ถึงขั้นไม่สามารถยื่นใบลาป่วยหรือไม่สามารถเข้าร่วมประชุมสภา (สมัยวิสามัญ) ได้ เนื่องจากในวันดังกล่าวผู้ฟ้องคดียังสามารถไปตรวจร่างกายที่คลีนิคได้ ครั้งที่ ๓ เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีขาดประชุมสภา (สมัยวิสามัญ) โดยต้องไปศาลเพื่อเป็นพยาน ซึ่งภารกิจดังกล่าวเป็นเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีทราบกำหนดนัดล่วงหน้าและสามารถเลื่อนนัดหรือส่งตัวแทนไปเจรจาแทนได้ กรณีจึงเห็นว่าการขาดประชุมทั้งสามครั้งของผู้ฟ้องคดีโดยมิได้ยื่นใบลาตามระเบียบเป็นการขาดประชุมสภาโดยไม่มีเหตุอันสมควร ดังนั้น คำสั่งของผู้ถูกฟ้ องคดีที่ ๑ ที่วินิจฉัยให้สมาชิกภาพของผู้ฟ้องคดีสิ้นสุดลงตามมาตรา ๔๗ ตรี วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดดังกล่าว ถือเป็นตัวอย่างที่ดีที่นอกจากจะทำให้ทราบถึงหลักเกณฑ์ในการพิจารณาวินิจฉัยถึง “เหตุอันไม่สมควร” ในการขาดการประชุมของสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลที่หากเป็นกรณีที่สามารถยื่นใบลาป่วยหรือใบลากิจได้ล่วงหน้า หรือเป็นกรณีที่สามารถเลื่อนนัดหรือมอบหมายให้บุคคลอื่นกระทำแทนได้แต่ไม่ดำเนินการดังกล่าว กรณีย่อมถือว่าเป็นการขาดการประชุมโดยไม่มีเหตุอันควรนอกจากนี้ยังทำให้ทราบถึง “ขอบเขตและแนวทาง” ในการดำเนินการสอบสวนของนายอำเภอในเรื่องเกี่ยวกับการขาดประชุมสภาองค์การบริหารส่วนตำบล ที่แม้กฎหมายจะกำหนดให้นายอำเภอมีอำนาจหน้าที่ในการสอบสวนในเรื่องเกี่ยวกับการขาดประชุมสภา แต่กฎหมายก็ไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการสอบสวนของคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงไว้ ดังนั้น เมื่อนายอำเภอได้แต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริงเพื่อแสวงหาข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานมาประกอบการวินิจฉัย กรณีจึงถือเป็นการดำเนินการสอบสวนที่เพียงพอจะมีคำวินิจฉัยแล้ว

Credit : นายณัฐพล ลือสิงหนาท, พนักงานคดีปกครองชำนาญการ สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง คอลัมน์มุมกฎหมาย วารสารกำนันผู้ใหญ่บ้าน ฉบับเดือนพฤษภาคม ๒๕๕๕