แต่เนื่องจากในทางปฏิบัติฝ่ายปกครองอาจมีการใช้อานาจออกคาสั่งหลายเรื่อง ทั้งที่มีลักษณะเป็นคาสั่งทั่วไปหรือที่มีลักษณะเป็น “คาสั่งทางปกครอง” ขึ้นอยู่กับสภาพข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในแต่ละกรณี และถึงแม้จะมีลักษณะเป็นคาสั่งทางปกครองที่มีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิของคู่ กรณี แต่ตามมาตรา ๓๐ วรรคสอง (๑) – (๖) และมาตรา ๓๗ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ก็ได้บัญญัติยกเว้นไม่ให้นาขั้นตอนและวิธีการสาคัญดังกล่าวมาใช้บังคับใน กระบวนการพิจารณาทางปกครอง ทาให้ในบางครั้งอาจเกิดปัญหาในทางปฏิบัติว่าคาสั่งใดมีสภาพเป็นคาสั่งทาง ปกครองที่ฝ่ายปกครองผู้ออกคาสั่งจะต้องนาขั้นตอนและวิธีการสาคัญดังกล่าวมา ใช้ในกระบวนการออกคาสั่งทางปกครองหรือเป็นคาสั่งทางปกครองที่เข้าข้อยกเว้น ไม่ต้องนาขั้นตอนและวิธีการสาคัญดังกล่าวมาใช้บังคับ
คดีปกครองที่จะนามาเล่าสู่กันฟังในคอลัมน์ระเบียบกฎหมายฉบับนี้ เป็นเรื่องของฝ่ายปกครอง ออกคาสั่งที่มีลักษณะเป็นคาสั่งทางปกครองและไม่ได้ปฏิบัติต่อสิทธิของคู่ กรณีตามขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสาคัญดังกล่าวข้างต้น คู่กรณีจึงนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้เพิกถอนคาสั่งโดยอ้างว่าการออกคา สั่งทางปกครองกระทาไม่ถูกต้องตามขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสาคัญ จึงเป็นคาสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
คดีนี้มีความน่าสนใจก็ตรงที่ ศาลปกครองสูงสุดท่านวินิจฉัยว่า เป็นคาสั่งทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายไม่อยู่ในบังคับของมาตรา ๓๐ และมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยไม่ได้ยกเหตุผลว่า เป็นคาสั่งทางปกครองที่ได้รับการยกเว้นตามมาตรา ๓๐ วรรคสอง (๑) – (๖) และมาตรา ๓๗ วรรคสอง
ถ้าเช่นนั้น ศาลปกครองสูงสุดยกเหตุผลใด ? มาวินิจฉัย
ข้อเท็จจริง คือ ผู้ฟ้องคดีได้รับการแต่งตั้งให้ดารงตาแหน่งรองนายกองค์การบริหารส่วนตาบล คนที่ ๒ ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (นายกองค์การบริหารส่วนตาบล) ได้มีคาสั่งลงวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๙ ให้ผู้ฟ้องคดี พ้นจากตาแหน่ง เนื่องจากเห็นว่าผู้ฟ้องคดีไม่ปฏิบัติตามนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่น โดยการประพฤติตัวไม่เหมาะสมกับการเป็นคณะผู้บริหารท้องถิ่น มีความขัดแย้งกับคาสั่งของผู้บริหารท้องถิ่นทาให้การบริหารงานไม่เป็นไป ตามนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่น และสร้างความแตกแยกให้กับคณะผู้บริหารท้องถิ่น โดยการนาข้อมูลข่าวสารไปเผยแพร่ให้บุคคลอื่นทราบโดยไม่ชอบด้วยพระราชบัญญัติ ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐
ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคาสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายจึงได้อุทธรณ์คาสั่งและผู้ ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ยืนยันตามคาสั่งเดิม ผู้ฟ้องคดีจึงนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองโดยอ้างว่าไม่ได้ให้โอกาสผู้ฟ้องคดี ได้ทราบข้อเท็จจริงและมีโอกาสโต้แย้ง ไม่มีการสอบสวนก่อนออกคาสั่ง และไม่ได้ให้เหตุผลประกอบการออกคาสั่งที่ชัดเจนเพียงพอ การออกคาสั่ง เป็นการกระทาละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี จึงขอให้ศาลปกครองมีคาพิพากษาหรือคาสั่งเพิกถอนคาสั่งให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตา แหน่งและให้ชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงินจานวน ๒๐๐,๐๐๐ บาท
ข้อกฎหมายสาคัญ คือ พระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๕๘/๓ กาหนดว่า “นายกองค์การบริหารส่วนตาบลอาจแต่งตั้งรองนายกองค์การบริหารส่วนตาบล ซึ่งมิใช่สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตาบลเป็นผู้ช่วยเหลือในการบริหารราชการ ขององค์การบริหารส่วนตาบลตามที่นายกองค์การบริหารส่วนตาบลมอบหมายได้ไม่เกิน สองคน และอาจแต่งตั้งเลขานุการนายกองค์การบริหารส่วนตาบล คนหนึ่งซึ่งมิได้เป็นสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตาบลหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ได้” มาตรา ๕๙ กาหนดว่า “นายกองค์การบริหารส่วนตาบลมีอานาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้ ... (๓) แต่งตั้งและถอดถอนรองนายกองค์การบริหารส่วนตาบลและเลขานุการนายกองค์การ บริหารส่วนตาบล” และมาตรา ๖๔/๑ วรรคหนึ่ง กาหนดว่า “รองนายกองค์การบริหารส่วนตาบลพ้นจากตาแหน่งเมื่อ ... (๒) นายกองค์การบริหารส่วนตาบลมีคาสั่งให้พ้นจากตาแหน่ง”
คดีนี้มีประเด็นสาคัญ ๒ ประเด็น คือ
ประเด็นแรก คาสั่งให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตาแหน่งรองนายกองค์การบริหารส่วนตาบลคนที่ ๒ เป็นคาสั่งทางปกครองหรือไม่ ?
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า คาสั่งให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตาแหน่งรองนายกองค์การบริหารส่วนตาบล มีลักษณะเป็นการใช้อานาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของ สิทธิหรือหน้าที่ของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคาสั่งทางปกครองตามนัยมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
ประเด็นต่อมา เมื่อเป็นคาสั่งทางปกครองแล้ว เหตุใด ? จึงไม่ตกอยู่ในบังคับตามมาตรา ๓๐ และมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ตามพระราชบัญญัติสภาตาบลและองค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. ๒๕๓๗ นายกองค์การบริหารส่วนตาบลมีดุลพินิจที่จะแต่งตั้งบุคคลซึ่งมิใช่สมาชิกสภา องค์การบริหารส่วนตาบลที่มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา ๕๘/๑ และที่ตนไว้วางใจเป็นรองนายกองค์การบริหารส่วนตาบลเพื่อให้เป็น ผู้ช่วยเหลือในการบริหารราชการขององค์การบริหารส่วนตาบลและถอดถอนหรือสั่ง ให้รองนายกองค์การบริหาร ส่วนตาบลพ้นจากตาแหน่งเมื่อตนหมดความไว้วางใจ และถึงแม้จะเป็นคาสั่งทางปกครองและเป็นคาสั่งทางปกครองที่ทาเป็นหนังสือซึ่ง โดยหลักต้องตกอยู่ในบังคับของมาตรา ๓๐ และมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยการให้ผู้ฟ้องคดีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงและโต้แย้งแสดงพยานหลัก ฐานของตน รวมทั้งต้องจัดให้มีเหตุผลซึ่งประกอบด้วยข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสาคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิงและข้อพิจารณา และข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจไว้ในคาสั่งหรือเอกสารแนบท้ายคาสั่งดังกล่าว แต่เนื่องจากการใช้ดุลพินิจมีคาสั่งถอดถอนรองนายกองค์การบริหารส่วนตาบลหรือ ให้รองนายกองค์การบริหารส่วนตาบลผู้ใดพ้นจากตาแหน่ง เนื่องจากหมดความไว้วางใจในตัวรองนายกองค์การบริหารส่วนตาบลผู้นั้น ไม่ถือว่าเป็นการลงโทษ ทั้งการกระทาหรือพฤติการณ์ที่เป็นเหตุให้นายกองค์การบริหารส่วนตาบลเสื่อม หรือหมดความไว้วางใจก็ไม่จาเป็นต้องเป็นการกระทาหรือพฤติการณ์ในเรื่องใด เรื่องหนึ่งหรือหลายเรื่องโดยเฉพาะเจาะจง แต่อาจเป็นการกระทาหรือพฤติการณ์โดยรวม โดยเหตุผลของเรื่องการออกคาสั่งให้รองนายกองค์การบริหารส่วนตาบลพ้นจากตาแห น่ง จึงไม่ตกอยู่ในบังคับของมาตรา ๓๐ และมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ออกคาสั่งทางปกครองโดยมิได้ดาเนินการตามมาตรา ๓๐ และมาตรา ๓๗ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ จึงไม่อาจถือได้ว่าเป็นการกระทาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากไม่เป็นไปตาม รูปแบบ ขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสาคัญที่กาหนดไว้สาหรับการกระทาดังกล่าว ประกอบกับเป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ หมดความไว้วางใจผู้ฟ้องคดีแล้วโดยสิ้นเชิง จึงไม่อาจถือได้ว่าเป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่สุจริตหรือเป็นการใช้ดุลพินิจ โดยมิชอบแต่อย่างใด และเมื่อมิใช่การกระทาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่อาจถือได้ว่าเป็นการกระทาละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี
พิพากษายกฟ้อง (คาพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๒๙๖/๒๕๕๕)
คดีนี้ถือเป็นอุทาหรณ์ที่ดีสาหรับผู้บริหารในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะ ต้องปฏิบัติหน้าที่ ให้เป็นไปตามนโยบายและสนองนโยบายของคณะผู้บริหารท้องถิ่น ไม่สร้างความแตกแยกหรือก่อให้เกิดปัญหาและอุปสรรคในการบริหารงานเพื่อ ประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น เพราะการที่นายกองค์การบริหารส่วนท้องถิ่น เลือกรองนายกองค์การบริหารส่วนท้องถิ่นเข้าไปเป็นทีมงานก็เพื่อให้ช่วยกันใน การปฏิบัติงานตามนโยบายที่ให้คามั่นไว้กับประชาชนบรรลุผลสาเร็จ หากทีมงานมีข้อขัดแย้งกันหรือมีพฤติกรรมไม่เหมาะสมอย่างหนึ่งอย่างใด จนหมดความไว้วางใจกันเสียแล้ว ไม่เพียงแต่ทาให้งานราชการเสียหายเท่านั้น ประชาชนที่เป็นผู้มีสิทธิมีเสียงในการเลือกตั้ง ก็อาจหมดความไว้วางใจให้ทาหน้าที่เพื่อประโยชน์ส่วนรวมได้ง่ายๆ เมื่อเป็นเช่นนั้นกฎหมายจึงให้อานาจนายกองค์การบริหารส่วนตาบลใช้อานาจถอด ถอนหรือสั่งให้พ้นจากตาแหน่งได้ทันที โดยไม่ต้องให้โอกาสโต้แย้ง แสดงพยานหลักฐานหรือชี้แจงเหตุผลให้ทราบตามขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสา คัญที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กาหนดไว้
เครดิต :
นางสาววชิราภรณ์ คงกัลป์ พนักงานคดีปกครองปฏิบัติการ
กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร
สานักวิจัยและวิชาการ สานักงานศาลปกครอง
(วารสารกานันผู้ใหญ่บ้าน คอลัมน์ระเบียบกฎหมาย ฉบับเดือนธันวาคม ๒๕๕๕)
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น