ข้าราชการทุกภาคส่วนของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร หรือตุลาการ ต่างมีกฎหมายบริหารงานบุคคลสำหรับข้าราชการแต่ละประเภทนั้นๆ เช่น ข้าราชการพลเรือนมีพระราชบัญญัติข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551 กำหนดให้มีคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนและคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมเป็นองค์กรกลางบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือน ครูและบุคคลากรทางการศึกษา มีพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคคลากรทางการศึกษา พ.ศ.2547 กำหนดให้มีคณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา เป็นองค์กรกลางบริหารงานบุคคลของข้าราชการครู หรือพนักงานอัยการมีพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ พ.ศ.2521 กำหนดให้มีคณะกรรมการอัยการเป็นองค์กรกลางบริหารงานบุคคลของพนักงานอัยการ ซึ่งคณะกรรมการข้างต้นมีอำนาจหน้าที่หลายประการ เช่น การกำหนดนโยบายการบริหารงานบุคคล การกำกับดูแลงานบริหารงานบุคคลและมีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ อำนาจหน้าที่ในกระบวนการการดำเนินการทางวินัย รวมตลอดถึงการเป็นองค์กรระดับสูงพิจารณาคำอุทธรณ์ของผู้ถูกกล่าวหาทางวินัยเพื่อทบทวนกลั่นกรองคำสั่งลงลงโทษทางวินัยของผู้บังคับบัญชาผู้กล่าวหาอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งขั้นตอนวิธีการอย่างหนึ่งตามโครงสร้างการดำเนินการทางวินัยของข้าราชการแต่ละประเภทที่อยู่ภายใต้หลักกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง กล่าวคือ เมื่อมีกรณีกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัย ผู้บังคับบัญชาจะดำเนินการสอบสวนเองตามวิธีการที่ผู้บังคับบัญชาเห็นสมควร หรือผู้บังคับบัญชาสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนวินัย และเมื่อมีการสรุปผลการสอบสวนว่า ผู้ถูกกล่าวหากระทำผิดวินัยแล้ว ผู้บังคับบัญชาจะออกคำสั่งทางปกครองว่า ผิดวินัยข้อใดเรื่องใด และลงโทษตามสมควรแก่กรณีต่อไป โดยมีหลักเกณฑ์กำหนดขั้นตอนและวิธีการที่สำคัญในการดำเนินการทางวินัยที่เหมือนกันทุกหน่วยงานคือ หากผู้บังคับบัญชาออกคำสั่งลงโทษทางวินัยแล้ว ผู้ถูกกล่าวหาทางวินัยมีสิทธิอุทธรณ์คำสั่งลงโทษต่อคณะกรรมการซึ่งเป็นระดับสูงได้ แต่หลังจากพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ออกมาบังคับใช้แล้ว ในกรณีที่มีการกล่าวหาตามที่กฎหมาย ปปช.กำหนดไว้ เมื่อ ปปช.ได้สอบสวนตามวิธีการตามกฎหมาย ปปช.แล้ว คณะกรรมการ ปปช.ก็เปรียบเสมือนคณะกรรมการสอบสวนวินัยที่แต่งตั้งโดยกฎหมาย ปปช. เพื่อเสนอความเห็นให้ผู้บังคับบัญชาว่า ข้าราชการใต้บังคับบัญชากระทำผิดวินัย ให้ผู้บังคับบัญชาพิจารณาลงโทษตามมติของคณะ กรรมการ ปปช. และผู้บังคับบัญชาต้องลงโทษตาม มติ ปปช.นั้น (พรบ.ปปช.มาตรา 92-95) ซึ่งมติ ปปช.น่ามีผลสมบูรณ์ยุติแค่นี้ เพราะถือว่า ผู้บังคับบัญชาได้ลงโทษตามมติ ปปช.แล้ว ครั้นเมื่อผู้ถูกลงโทษใช้สิทธิอุทธรณ์ต่อองค์กรอุทธรณ์ตามกฎหมายเกี่ยวกับงานบริหารบุคคลของข้าราชการนั้น มติ ปปช.ดังกล่าวไม่ควรมีผลผูกพันถึงองค์กรอุทธรณ์ เพราะองค์กรอุทธรณ์มีหน้าที่ทบทวนกลั่นกรองคำสั่งลงโทษนั้นถูกต้องหรือไม่อย่างไร ตามขั้นตอนวิธีการที่สำคัญที่กฎหมายบริหารบุคคลสำหรับข้าราชการนั้นๆ
แต่ปรากฎว่า ในการอบรมเครือข่ายวินัยท้องถิ่นทั่วประเทศขณะนี้ วิทยากรผู้อบรม เครือข่ายวินัยท้องถิ่น และเครือข่ายวินัยท้องถิ่นทุกจังหวัดทั่วประเทศ ต่างสั่งสอนแนะนำกันว่า ผลของมติของกรรมการ ปปช.นั้นมีความศักดิ์สิทธิ์ไม่อาจแตะต้องได้ มีสิทธิมากที่สุดก็แต่เพียงแค่ "อุทธรณ์ดุลพินิจการลงโทษของผู้บังคับบัญชาเท่านั้น" ทั้งนี้ ต่างก็พากันยึดถือตามแนวคำบรรยายในการอบรมเครือยข่ายวินัยท้องถิ่นที่ผ่านมา ผู้เขียนจึงได้ตรวจสอบเนื้อหาอบรมการดำเนินการวินัยของเครือข่ายวินัยท้องถิ่นแล้วพบว่า มีเจ้าหน้าที่ของ ปปช.มาวิทยากรบรรยาย และให้ข้อมูลแก่ผู้รับการอบรมว่า “ องค์กรอุทธรณ์ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงฐานความผิดทางวินัยให้เป็นประการอื่นได้อีก (คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 2/46) ” มีผลทำให้ “ อุทธรณ์ได้เฉพาะระดับโทษ ” เท่านั้น ผู้เขียนจึงได้ตรวจสอบเนื้อหาคำวินิจฉัยดังกล่าว พบข้อความว่า “ การอุทธรณ์จึงต้องอยู่ในขอบเขตที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ฯ บัญญัติไว้ โดยมีสิทธิอุทธรณ์ดุลพินิจในการสั่งลงโทษของผู้บังคับบัญชาเท่านั้น กล่าวคือ อุทธรณ์ได้เฉพาะระดับโทษตามฐานความผิดที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีมติ และองค์กรที่มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ของผู้ถูกกล่าวหาตามขั้นตอนต่อจากกระบวนการที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติดำเนินการสมบูรณ์เสร็จสิ้นแล้ว จึงมีอำนาจพิจารณาเฉพาะเรื่องดุลพินิจในการสั่งลงโทษของผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจแต่งตั้งถอดถอนตามฐานความผิดเดิมที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ มีมติเท่านั้น การที่องค์กรที่มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ใช้อำนาจหน้าที่ล่วงล้ำ หรือกระทบกระเทือนอำนาจหน้าที่ที่รัฐธรรมนูญบัญญัติ รับรองว่า เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเป็นการเฉพาะโดยการวินิจฉัยในปัญหาข้อเท็จจริงใหม่ แล้วเปลี่ยนฐานความผิดเพื่อกำหนดโทษใหม่ จึงไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ”
ด้วยความเคารพต่อคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ผู้เขียนกลับมีความเห็นว่า ผู้ถูกลงโทษตามฐานความผิดที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีมตินั้น ควรมีสิทธิอุทธรณ์ทั้งในประเด็นข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายว่า ผู้ถูกลงโทษนั้น ได้กระทำผิดวินัยหรือไม่ และดุลพินิจในการลงโทษของผู้บังคับบัญชาด้วย โดยผู้เขียนมีเหตุผลสนับสนุนความเห็นผู้เขียนดังนี้
1. เมื่อพิจารณาข้อความในมาตรา 96 แห่ง พรบ.ปปช.บัญญัติว่า "ผู้ถูกกล่าวหาที่ถูกลงโทษตามมาตรา 93 จะใช้สิทธิอุทธรณ์ดุลพินิจในการสั่งลงโทษของผู้บังคับบัญชาตามกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับว่าด้วย การบริหารงานบุคคลสำหรับผู้ถูกกล่าวหานั้น ๆ ก็ได้ ทั้งนี้ ต้องใช้สิทธิดังกล่าวภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ผู้บังคับบัญชาหรือผู้มีอำนาจแต่งตั้งถอดถอนมีคำสั่งลงโทษ" ถ้าพิจารณาบทกฎหมายข้างต้นและพิจารณาความหมายตามตัวอักษรแล้ว เปรียบเทียบกับการใช้กฎหมายโดย "อำนาจผูกพัน" กับ "อำนาจดุลพินิจ" ซึ่ง "อำนาจผูกพัน" คือเมื่อมีข้อเท็จจริงที่เป็นสาระสำคัญสอดคล้องกับบทกฎหมายนั้นแล้ว กฎหมายกำหนดให้ผู้ใช้อำนาจกฎหมายนั้นต้องออกคำสั่งหรือกระทำการตามที่กฎหมายนั้นกำหนด แต่ "อำนาจดุลพินิจ" นั้น หมายถึง เมื่อมีข้อเท็จจริงใดที่เป็นสาระสำคัญสอดคล้องกับบทกฎหมายนั้น ให้ผู้ใช้กฎหมายบทนั้นมีอำนาจตัดสินใจที่จะดำเนินการตามกฎหมายตามดุลพินิจของผู้ใช้อำนาจตามกฎหมายนั้น
2. เมื่อพิจารณาตามตัวอักษรในมาตรา 96 ดังกล่าวแล้ว มีข้อความคำว่า “ผู้ถูกกล่าวหาที่ถูกลงโทษตามมาตรา 93 จะใช้..............................ตามกฎหมาย ระเบียบ หรือข้อบังคับว่าด้วย การบริหารงานบุคคลสำหรับผู้ถูกกล่าวหานั้น ๆ ก็ได้ ” จึงเป็นกรณีที่กฎหมายให้อำนาจแก่องค์กรที่มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์จะใช้ดุลพินิจพิจารณาอุทธรณ์ของผู้ถูกกล่าวหา หรือผู้ถูกกล่าวหาจะใช้สิทธิอุทธรณ์ดุลพินิจในการสั่งลงโทษ หรือไม่ก็ได้
3. เมื่อผู้ถูกกล่าวหามีสิทธิอุทธรณ์ตามกฎหมายบริหารงานบุคคลของข้าราชการนั้นแล้ว การที่จะห้ามมิให้ผู้ถูกกล่าวหาใช้สิทธิอุทธรณ์ในประเด็นข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายว่า ผู้ถูกกล่าวหาที่ถูกลงโทษนั้น ได้กระทำผิดวินัยหรือไม่ ต้องมีกฎหมายบัญญัติกำหนดห้ามไว้อย่างชัดแจ้ง เมื่อ พรบ.ปปช. ไม่มีบทบัญญัติมาตราใดห้ามมิให้ผู้ถูกกล่าวหาใช้สิทธิอุทธรณ์ทั้งในประเด็นข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายว่า ผู้ถูกกล่าวหาที่ถูกลงโทษนั้น ได้กระทำผิดวินัยหรือไม่ ดังนั้น ผู้ถูกกล่าวหาจึงมีสิทธิอุทธรณ์ในประเด็นข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายว่า ผู้ถูกกล่าวหาที่ถูกลงโทษนั้น ได้กระทำผิดวินัยหรือไม่ ได้ด้วย
4. หลักการตีความกฎหมาย หากกระทำเพื่อคุ้มครองสิทธิของบุคคล ควรตีความตัวบทกฎหมายเพื่อขยายความหมายของข้อความได้ ไม่ว่าโดยการเทียบเคียงหรือให้ความหมายในทางตรงกันข้าม แต่หากกระทำเพื่อให้เป็นผลร้ายแล้วควรตีความกฎหมายโดยเคร่งครัดตามตัวอักษร ทั้งนี้การตีความต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ของกฎหมายนั้นด้วย ดังนั้น ในบทบัญญัติมาตรา 96 หากจะนำมาปรับเป็นผลร้ายแก่ผู้ถูกกล่าวหาแล้ว ต้องตีความโดยเคร่งครัดตามตัวอักษร มิใช่ตีความขยายความหมายในข้อความของกฎหมายออกมาเพื่อเป็นผลร้ายแก่ผู้ถูกกล่าวหา ซึ่งตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญข้างต้น ผู้เขียนเห็นว่า เป็นการตีความบทบัญญัติมาตรา 96 ขยายความหมายให้อำนาจ ปปช.มากกว่าเจตนารมณ์ของกฎหมาย ทั้งนี้ ก่อนจะมีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 นั้น เดิมมีหน่วยงาน ปปป.มีอำนาจหน้าที่คล้ายกับ ปปช. แต่เมื่อ ปปป.สรุปสำนวนเสนอความเห็นให้ผู้บังคับบัญชาลงโทษ แต่ผู้บังคับบัญชาไม่ลงโทษตาม ทำให้ได้รับการกล่าวขานว่า ปปป.เป็นเสือกระดาษ ดังนั้น จึงได้ออกกฎหมาย ปปช.มาเพื่อให้มติของ ปปช.มีผลบังคับใช้ให้ผู้บังคับบัญชาต้องลงโทษตามมติของ ปปช. ดังนั้น เมื่อ ผู้บังคับบัญชาได้ลงโทษตามมติของปปช.แล้ว ต้องถือว่าได้ปฏิบัติตามกฎหมาย ปปช.แล้วและถือว่าเป็นที่ยุติตามกฎหมาย ปปช. ส่วนการใช้สิทธิอุทธรณ์ของผู้ถูกกล่าวหานั้น เป็นการใช้สิทธิตามกฎหมายบริหารงานของบุคคล การตีความที่เป็นผลร้ายต่อผู้ถูกกล่าวหาจึงเป็นการตีความกฎหมายที่ผิดไปจากตัวบทและไม่สอดคล้องกับระบบกฎหมายที่มีอยู่แล้ว
โดย ภัฏ พงศ์ธามัน
30 มีนาคม 2552
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น