1.กระบวนการลงคะแนนเสียงถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นของต่างประเทศ ประเทศสหรัฐอเมริกา รูป แบบปกครองเป็นสหพันธ์รัฐประชาธิปไตย แบ่งการปกครองเป็น 50 มลรัฐ มี 13 มลรัฐ ที่ใช้ระบบ “Recall” และแบ่งได้ 3 รูปแบบ รูปแบบที่ 1 การถอดถอนถือเป็นการเลือกตั้งใหม่ไปในคราวเดียวกัน จึงมีผู้สมัครรับเลือกตั้ง มีการโฆษณาเสียง มีค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง การนับคะแนนหากผู้ถูกร้องได้คะแนนน้อยกว่าผู้สมัครอื่นผู้ถูกร้องก็พ้นจาก ตำแหน่งทันที หากนับคะแนนชนะก็ทำหน้าที่ต่อไป เช่น Arizona, California , Colorado, Nevada, North Dakota ,Wisconsin รูปแบบที่ 2 ลงคะแนนถอดถอนแล้วตามด้วยการเลือกตั้งพิเศษ กล่าวคือ จัดการลงคะแนนเสียง 2 ครั้ง (1)จัดการลงคะแนนเสียงถอดถอน (2)จัดการเลือกตั้งใหม่พิเศษแยกออกมา เช่น Georgia, Louisiana, Michigan , Minnesota , Montana, New Jersey, Oregon, Rhode Island รูปแบบที่ 3 ลงคะแนนเสียงถอดถอนแล้วแต่งตั้งบุคคลตามรายชื่อมาสืบต่อตำแหน่ง กล่าวคือ บัตรลงคะแนนมีการตั้งคำถามให้ผู้มีสิทธิลงคะแนนตอบ 2 ข้อ (1) ท่านต้องการถอดถอนเจ้าหน้าที่ให้พ้นจากตำแหน่งหรือไม่ “ใช่” หรือ”ไม่ใช่” (2) มีรายชื่อของผู้สมัครรับเลือกตั้งที่มีคุณสมบัติครบถ้วนให้เลือกด้วย การนับคะแนนจะนับจากความต้องการของประชาชนที่ต้องการถอดถอนก่อน ถ้าเสียงส่วนใหญ่ไม่ต้องการถอดถอนก็หยุดกระบวนการสืบต่อตำแหน่ง ผู้ถูกร้องก็ทำหน้าที่ต่อไป หากเป็นการถอดถอนผู้ว่าการมลรัฐ ผู้ที่สมัครจะสืบต่อตำแหน่งต้องเป็นสมาชิกพรรคการเมืองเดียวกับผู้ถูกร้อง และต้องได้รับการเสนอชื่อจากคณะกรรมการของพรรคการเมือง[4] เช่น Washington ,Alaska , Illinois ประเทศแคนนาดา รูปแบบปกครอง แบบสหพันธ์รัฐ ประชาธิปไตย แบ่งการปกครองเป็น 10 รัฐ และ 3 ดินแดน การถอดถอนถือว่าเป็นการเลือกตั้งใหม่ ตามพระราชบัญญัติการถอดถอนเจ้าหน้าที่ออกจากตำแหน่งและการริเริ่มเสนอกฎหมาย (The Recall and Initiative Act)[5] ประเทศฟิลิปปินส์ รูป แบบปกครองแบบสหพันธ์รัฐ แบ่งการปกครองเป็น 30 เขต 80 จังหวัดและ 120 เมือง[6] การถอดถอนถือเป็นการเลือกตั้งใหม่ตามประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่น ค.ศ. 1991(The Local Government Code of the Philippines, 1991) โดยผู้บริหารท้องถิ่นมี 3 ระดับ (1) ระดับจังหวัด เช่น นายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี สมาชิกสภาเทศบาล (2) ระดับเมือง เช่น หัวหน้าหมู่บ้าน และสมาชิกสภาหมู่บ้านในเขตเมือง (3) ระดับเทศบาล เช่น หัวหน้าหมู่บ้านและสมาชิกสภาหมู่บ้านในเขตเทศบาล ในการถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นมี 2 รูปแบบ ดังนี้ ก. สภาท้องถิ่นปลดออกจากตำแหน่ง (Preparatory recall assembly) สมาชิกสภาท้องถิ่นเสียงข้างมากเรียกร้องให้เปิดประชุมเพื่อลงคะแนนถอดถอนผู้ บริหารท้องถิ่น และใช้คะแนนเสียงข้างมากของผู้เข้าร่วมประชุมทั้งหมดเป็นการพ้นจากตำแหน่ง ข. ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง 25 % จากการเลือกตั้งครั้งล่าสุดเรียกร้องขอให้รัฐจัดการลงคะแนนเสียงถอดถอนผู้ บริหารท้องถิ่น โดยใช้สิทธิการถอดถอนกระทำได้เพียงครั้งเดียวและห้ามเรียกร้องในปีแรกที่ เข้าสู่ตำแหน่งและปีสุดท้ายก่อนพ้นจากตำแหน่ง
2. กระบวนการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นของประเทศไทย การลงคะแนนเสียงถอดถอน “Recall” ใช้เฉพาะกับปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา กระบวนการถอดถอนเริ่มต้นจากผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เข้าชื่อ[7]ยื่น คำร้องต่อผู้ว่าราชการจังหวัดหรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย(แล้วแต่ กรณี) ขอให้จัดการลงคะแนนเสียงถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น โดยคณะกรรมการการเลือกตั้งมีหน้าที่ดำเนินการจัดการลงคะแนน (การถอดถอนคล้ายกับของประเทศสหรัฐอเมริกา รูปแบบที่ 2) คือลงคะแนนถอดถอนแล้วตามด้วยการเลือกตั้งพิเศษ (แทนตำแหน่งที่ว่าง) และเปิดโอกาสให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งยื่นคำร้องคัดค้านเฉพาะการลงคะแนนเสียง ที่ไม่ถูกต้องและไม่ชอบด้วยกฎหมายภายใน 30 วันนับจากวันประกาศผล (ในต่างประเทศที่ถือว่าการถอดถอนเป็นการเลือกตั้งใหม่ในตัวจึงไม่มีการคัด ค้าน) ผลการถอดถอนสำเร็จ คือสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งนับแต่วันลงคะแนน เสียงถอดถอน[8] ซึ่งกฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่นถือว่าบุคคลที่เคยถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งสมาชิก สภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา และสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิ สมัครรับเลือกตั้งท้องถิ่นเป็นเวลา 5 ปีนับถึงวันเลือกตั้ง[9]
3. ปัญหากฎหมายในการถอดถอนสมาชิกสภาและผู้บริหารท้องถิ่น การถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นบัญญัติครั้งแรกใน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน [10]โดย มีพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้ บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 เป็นแนวทางปฏิบัติกำหนดจำนวนผู้เข้าชื่อ หลักเกณฑ์การเข้าชื่อ การลงคะแนนเสียงถอดถอนและการคัดค้านการลงคะแนนเสียงถอดถอน เป็นต้น จากการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการถอดถอนฯ 13 ปี มีการยื่นคำร้อง 13 คำร้อง และถอดถอนสำเร็จเพียง 3 ครั้ง การถอดถอนไม่สำเร็จอันเนื่องจากมีบทบัญญัติบางมาตราที่ไม่เหมาะสม ทำให้มีปัญหาความเหลื่อมล้ำและเป็นอุปสรรคในภาคปฏิบัติหลายประการ ดังนี้
3.1 บทบัญญัติของกฎหมายฉบับรองขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ[11]ไม่กำหนดขอบเขต“เหตุของการถอดถอนไว้”จึง ร้องได้ทุกเรื่อง แต่กฎหมายว่าด้วยการถอดถอนฯ[12]กลับ กำหนดขอบเขตเหตุของการถอดถอนไว้ 2 กรณี (1) ต้องเป็นการปฏิบัติหน้าที่ (2) มีความประพฤติเสื่อมเสียอย่างใด ซึ่งในความเป็นจริงอาจมีกรณีอื่นนอกจากที่กำหนดไว้ก็ได้ ประเด็นปัญหาคือบทบัญญัติของกฎหมายฉบับรองเกี่ยวกับเหตุของการถอดถอนขัดหรือ แย้งกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ[13] ซึ่งประเด็นนี้ศาลรัฐธรรมนูญยังไม่เคยตีความ อาจทำให้ประชาชนเข้าใจสับสนว่ามีเพียง 2 กรณีเท่านั้นที่ไม่สมควรดำรงตำแหน่ง แนวทางแก้ไขปัญหาเพื่อให้กฎหมายมีประสิทธิภาพและปฏิบัติได้ทุกกรณี ควรแก้ไขเหตุของการถอดถอนในบทบัญญัติมาตรา 6 (2) ให้สอดคล้องกับบทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่มีเจตนารมณ์ให้การถอดถอนสามารถกระทำ ได้ง่าย
3.2 การใช้เขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น สภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ประกอบด้วย ผู้บริหารท้องถิ่น 1 คนและสมาชิกสภาผ่านการเลือกตั้งจากประชาชนในเขตเลือกตั้งครบตามจำนวนที่ กำหนดในพระราชบัญญัติจัดตั้งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ เช่น สภาองค์การบริหารส่วนตำบล (ส.อบต.) มีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลจากหมู่บ้านละสองคน หรือสภาเทศบาล มีสมาชิกสภาเทศบาลตำบล (ส.ทต.) จำนวน 12 คน สมาชิกสภาเทศบาลเมือง (ส.ทม.) จำนวน 18 คน และสมาชิกสภาเทศบาลนคร (ส.ทม.) จำนวน 24 คน เป็นต้น เมื่อกฎหมายกำหนดให้การถอดถอนต้องมาจากประชาชนทั่วองค์กรปกครองส่วนท้อง ถิ่น(อปท.) กรณีถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น เช่น ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด นายกเทศมนตรี นายกเมืองพัทยา นายกองค์การบริหารส่วนตำบล สามารถใช้จำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั่ว อปท.ได้ เนื่องจากผู้บริหารท้องถิ่นเป็นตัวแทนของเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประเด็นปัญหาคือ การใช้หลักเดียวกันในการถอดถอนสมาชิกสภาของท้องถิ่น ขัดแย้งกับความเป็นจริง ปฏิบัติไม่ได้และส่งผลถึงการเข้าชื่อและการลงคะแนนเสียงถอดถอนไม่สำเร็จ เนื่องจากสมาชิกสภาท้องถิ่นแต่ละคนได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนในเขต เลือกตั้ง ไม่ใช่เขตองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น จึงเป็นตัวแทนของหมู่บ้าน ตำบล อำเภอ นั้นๆ กรณีจะถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นต้องรวบรวมรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั่ง อปท. จึงเกินกว่าจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่แท้จริงในพื้นที่ของสมาชิกสภาท้อง ถิ่นและผู้มีสิทธิเลือกตั้งดังกล่าวไม่เคยลงคะแนนให้กับสมาชิกสภาของหมู่ บ้าน หรือเขตเลือกตั้งอื่น ดังเช่นการถอดถอนนายนิพนธ์ ทับศรีรักษ์ สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลโนนภิบาล ถูกกล่าวหาว่านำเงินบริหารกองทุนหมู่บ้านไปใช้ส่วนตัวมีพฤติกรรมทุจริต ยักยอก ไม่ร่วมพัฒนาหมู่บ้าน แต่มีประชาชนเข้าชื่อเพียง 49 คน จากผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั่ว อปท. 2,270 คน คำร้องตกไปเพราะผู้เข้าชื่อไม่ถึง 1 ใน 5 ไม่มีการลงคะแนนเสียง[14] ผู้ศึกษาเห็นว่าการเลือกตั้งท้องถิ่นเป็นระบบแบ่งเขตเลือกตั้ง แต่การถอดถอนกลับใช้เขต อปท. จึงเป็นอุปสรรคต่อกระบวนการถอดถอนอีกทั้งยังสร้างภาระให้ประชาชนต้องรวมตัว กันมากกว่าการเลือกตั้ง เพื่อให้กฎหมายมีประสิทธิภาพใช้บังคับได้ทุกกรณีและสอดคล้องกับเจตนารมณ์ที่ ให้ประชาชนตรวจสอบการทำงานของบุคคลที่ได้รับการเลือกตั้ง ควรปรับปรุงบทบัญญัติ[15]เกี่ยว กับเขตการถอดถอนให้ชัดเจนจึงจะแก้ไขปัญหาข้อขัดข้องทางปฏิบัติได้ จากเดิมกำหนดว่า “ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใด เป็น “ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”
3.3 คุณสมบัติผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่เหมาะสมกับกระบวนการถอดถอน "ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง"[16]หมาย ความว่า ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นในองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นที่จะจัดให้มีการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้ บริหารท้องถิ่นนั้น” ปัญหาคือผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นบทนิยามที่เหมาะสมกับการเลือกตั้ง สำหรับการถอดถอนควรไม่มีบทนิยามกำหนดคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้มี สิทธิเข้าชื่อ หรือผู้มีสิทธิลงคะแนน หรือผู้มีสิทธิคัดค้านไว้ เมื่อใช้คำว่า “ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง” ทำให้ประชาชนสับสนเรื่องการใช้สิทธิถอดถอน จึงลงชื่อในคำร้องโดยไม่มีสิทธิและส่งผลทำให้คำร้องไม่สมบูรณ์ได้ เนื่องจากต้องตัดรายชื่อของผู้ไม่มีสิทธิออกจากบัญชีอาจทำให้จำนวนผู้เข้า ชื่อไม่เป็นไปตามเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด ผู้ศึกษาเห็นว่ากระบวนการเลือกตั้งเป็นการแข่งขันระหว่างผู้สมัครด้วยกันและ ประชาชนใช้สิทธิเลือกอย่างอิสระ แต่กระบวนการถอดถอนเป็นการรวมตัวของประชาชนจำนวนมาก เพื่อตรวจสอบการทำงานของผู้ได้รับเลือกตั้งที่อยู่ในวาระการดำรงตำแหน่ง ดังนั้น ผู้มีสิทธิถอดถอนจึงแตกต่างจากผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เนื่องจากการถอดถอนเป็นการตรวจสอบจึงต้องจำกัดคุณสมบัติของประชาชนบางประการ เช่น ผู้มีสิทธิเข้าชื่อต้องไม่เสียสิทธิเลือกตั้ง หรือเคยลงคะแนนเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมา หรือผู้มีสิทธิลงคะแนนถอดถอนต้องมีอายุมากกว่า 18 ปี ของวันที่ 1 ม.ค. ในปีที่มีการเข้าชื่อ เป็นต้น แนวทางแก้ไขปัญหาควรยกเลิกบทนิยามผู้มีสิทธิเลือกตั้งออกแล้วกำหนดบทนิยาม เป็น“ผู้เข้าชื่อ หรือผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงถอดถอน และผู้มีสิทธิคัดค้าน” ใหม่ให้ชัดเจนและเหมาะสมกับกระบวนการถอดถอนทั้งระบบ จึงจะแก้ไขปัญหาข้อขัดข้องทางปฏิบัติได้
3.4 บัตรลงคะแนนเสียงถอดถอน หัวใจของการถอดถอนอยู่ที่การลงคะแนน ซึ่งต้องใช้บัตรเนื่องจากบัตรเป็นตัวชี้วัดความคิดเห็นของประชาชนว่าเชื่อ ข้อกล่าวหาตามคำร้องหรือไม่ ปัญหาคือตัวบทกำหนดถ้อยคำในช่องบัตรว่า “ เห็นด้วย ” หรือ “ ไม่เห็นด้วย ”[17] ซึ่งถ้อยคำดังกล่าวทำให้ประชาชนผู้มาใช้สิทธิเกิดความสับสนความหมายในการลง คะแนน เนื่องจากคำว่า “เห็นด้วย” หมายความว่า ต้องการถอดถอนให้ผู้ถูกร้องพ้นจากตำแหน่ง แต่ประชาชนส่วนใหญ่เข้าใจว่า “ต้องการให้ผู้ถูกร้องปฏิบัติหน้าที่ต่อไป” จึงลงคะแนนไม่ตรงกับความประสงค์ที่แท้จริงหรือลงคะแนนในช่องอื่นๆ ทำให้มีบัตรเสียจำนวนมาก ผู้ศึกษาเห็นว่า ถ้อยคำดังกล่าวที่ใช้ไม่ตรงกับวัตถุประสงค์ของการถอดถอน เพื่อให้ง่ายต่อความเข้าใจของชาวบ้าน และตรงกับเจตนารมณ์การถอดถอน ควรปรับปรุงบทบัญญัติจากเดิม “ เห็นด้วย” หรือ “ไม่เห็นด้วย” เป็น “ ถอดถอน” หรือ “ไม่ถอดถอน” และปัจจุบันรัฐธรรมนูญกำหนดให้สิทธิถอดถอน“คณะผู้บริหารท้องถิ่น”เพิ่มเติม ดัง นั้น อาจจะมีการถอดถอนบุคคลหลายคน จึงขอเสนอรูปแบบบัตรลงคะแนนที่ตั้งคำถามให้ผู้มีสิทธิลงคะแนนอ่านก่อนลง คะแนนเสียงน่าจะมีความเหมาะสมกับการถอดถอนของไทย
3.5 ค่าใช้จ่ายในการลงคะแนนเสียงถอดถอน การปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ต้องมีค่าใช้จ่าย แต่กฎหมายไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับค่าใช้จ่ายในการถอดถอนไว้ จึงเป็นช่องโหว่ว่าองค์กรใดจะเป็นผู้ออกค่าใช้จ่าย ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะที่ประชาชนต้องการถอดถอนผู้แทนของตน ออกจากตำแหน่ง หรือกระทรวงมหาดไทยในฐานะผู้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือคณะกรรมการการเลือกตั้งในฐานะผู้ดำเนินการลงคะแนนเสียงถอดถอน ซึ่งประเด็นดังกล่าวคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่า[18] “เมื่อพระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ไม่ได้บัญญัติเรื่องค่าใช้จ่ายในการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้อง ถิ่นไว้โดยเฉพาะ กรณีจึงต้องพิจารณาจากอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการจัดให้มีการลงคะแนนเสียง เพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น เมื่อการจัดการดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่โดยตรงของคณะกรรมการการเลือกตั้งตาม มาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน ก็ต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการลงคะแนนเสียงถอดถอน”[19] ผู้ศึกษาเห็นว่าการตั้งงบประมาณของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ รวมถึงองค์กรอิสระต่างๆ ล้วนได้รับงบประมาณมาจากรัฐบาลซึ่งเป็นเงินภาษีอากรของประชาชนทั่วทั้ง ประเทศเช่นเดียวกับงบประมาณของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งได้รับงบประมาณบริหารงานของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง งบประมาณสำหรับการเลือกตั้งระดับชาติ เพื่อใช้คัดเลือกตัวแทนของประชาชนทั้งประเทศ หรืองบประมาณอุดหนุนในการเลือกตั้งท้องถิ่นเท่านั้น ฉะนั้น หากจะนำเงินภาษีอากรของคนทั่วประเทศไปสนับสนุนให้มีการถอดถอนสมาชิกสภาท้อง ถิ่นหรือผู้บริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ จึงน่าจะไม่เหมาะสมกับการใช้จ่ายใช้เงินภาษีของประชาชนทั้งประเทศที่ต้องมา ช่วยรับผิดชอบออกค่าใช้จ่ายในการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้อง ถิ่นของตน แนวทางแก้ไขข้อขัดข้องทางปฏิบัติและสอดคล้องกับหลักการงบประมาณของ อปท. ควรเพิ่มบทบัญญัติกำหนดให้ท้องถิ่นที่มีการถอดถอนเป็นผู้รับผิดชอบค่าใช้ จ่ายเหมือนกับการรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการเลือกตั้ง ทั้งนี้ เพื่อสอนประชาชนให้ตระหนักถึงการเลือกผู้แทนท้องถิ่นและเข้าใจว่าเมื่อจะ ตรวจสอบการทำงานของผู้แทนตามระบบ “Recall” ประชาชนในท้องถิ่นต้องร่วมกันรับผิดชอบค่าใช้จ่าย
3.6 บทลงโทษที่ไม่ครอบคลุมกับการถอดถอนทั้งระบบ กฎหมายกำหนดบทลงโทษไว้เฉพาะในกระบวนการลงคะแนนเสียงถอดถอนที่อยู่ใน ความรับผิดชอบของคณะกรรมการการเลือกตั้งเท่านั้น[20] ไม่มีบทกำหนดโทษในกระบวนการเข้าชื่อ ซึ่งการถอดถอน 13 ครั้งที่ผ่านมา พบมีการการทุจริตหลายรูปแบบ [21] เช่นปลอมลายมือชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้ง หรือหลอกลวงให้ลงชื่อในคำร้อง หรือสัญญาจะให้ทรัพย์สิน สิ่งของ เพื่อจูงใจให้ลงชื่อในคำร้องการเข้าชื่อขอให้มีการลงคะแนนเสียงถอดถอน จากสภาพปัญหาที่กฎหมายไม่มีสภาพบังคับ ทำให้ประชาชนขาดความเชื่อถือในกระบวนการถอดถอนและทำให้การปฏิบัติภารกิจของ ภาครัฐยังไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร เนื่องจากในการทำงานของเจ้าหน้าที่ในสายตาของประชาชนมักจะมองในแง่ลบ ส่วนมากมักจะคิดว่าเจ้าหน้าที่กลั่นแกล้ง หรือมีผลประโยชน์ตอบแทน ซึ่งประเด็นกฎหมายไม่มีสภาพบังคับใช้นั้นได้มีการขอปรับปรุงกฎหมายแล้ว[22] ผู้ศึกษาเห็นว่ากระบวนการเข้าชื่อของประชาชนสืบเนื่องจากการใช้สิทธิของ ประชาชน หากการใช้สิทธิดังกล่าวเกิดจากความไม่บริสุทธิ์ใจก็เป็นผลร้ายต่อสมาชิกสภา ท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น(ผู้ถูกร้อง)ได้เหมือนกันและไม่เป็นไปตาม ทฤษฎีการใช้สิทธิสุจริตอีกด้วย หากเพิ่มเติมบทกำหนดโทษให้ครอบคลุมถึงการใช้สิทธิของประชาชนด้วย น่าจะครอบคลุมกับการถอดถอนทั้งระบบ เช่น “ผู้ใดกระทำการเพื่อชักจูง หรือจูงใจ โดยไม่ได้เสนอให้ สัญญาว่าจะให้ หรือบังคับข่มขู่ เพื่อให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งลงชื่อในคำร้องโดยไม่บริสุทธิ์ใจ ผู้กระทำต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 5 ปี หรือปรับไม่เกิน 100,000บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ”
3.7 อำนาจวินิจฉัยคำร้องคัดค้านการลงคะแนนเสียงถอดถอน รัฐธรรมนูญมาตรา 239 กำหนดว่าเมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งประกาศผลการเลือกตั้งแล้ว ในกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งวินิจฉัยให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอน สิทธิเลือกตั้งให้ศาลฎีกาเป็นผู้วินิจฉัยในการเลือกตั้งระดับชาติ และศาลอุทธรณ์ เป็นผู้วินิจฉัยในการเลือกตั้งท้องถิ่น แต่มาตรา 24 ของกฎหมายว่าด้วยการถอดถอนฯ กำหนดว่าหลังประกาศผลแล้วภายใน 30 วัน ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถยื่นคำร้องคัดค้านต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็น ผู้พิจารณาวินิจฉัยได้ 2 กรณี คือ ลงคะแนนเสียงถอดถอนใหม่ หรือยกคำร้อง เมื่อเทียบเคียงกับการเลือกตั้งท้องถิ่น กรณีการให้อำนาจในการพิจารณาการคัดค้านหลังการประกาศผล คณะกรรมการการเลือกตั้งต้องส่งความเห็นการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิไป ยังศาลอุทธรณ์ เป็นผู้วินิจฉัย ดังนั้น การเลือกตั้งใหม่ หรือลงคะแนนเสียงถอดถอนใหม่ กฎหมายกำหนดวิธีปฏิบัติในส่วนการพิจารณาคัดค้านดังกล่าวไว้เหมือนกันแต่ถือ กฎหมายคนละฉบับ ซึ่งปัจจุบันรัฐธรรมนูญได้เปลี่ยนแปลงอำนาจในการวินิจฉัยการคัดค้านหลัง ประกาศผลของคณะกรรมการการเลือกตั้งไปยังศาลศาลอุทธรณ์แล้ว ดังนั้น กฎหมายว่าด้วยการถอดถอนฯ จึงล้าสมัยทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำในวิธีปฏิบัติ แนวทางแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับอำนาจพิจารณาการทุจริตการลงคะแนนเสียงถอดถอนหลัง ประกาศผลควรเป็นอำนาจของศาลยุติธรรมแทนคณะกรรมการการเลือกตั้ง น่าจะมีความเหมาะสมและสอดคล้องกับสิทธิของบุคคลในกระบวนยุติธรรมตามรัฐ ธรรมนูญมากกว่า
4. อุปสรรคในการถอดถอนสมาชิกสภาและผู้บริหารท้องถิ่น
4.1 การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน รัฐธรรมนูญมุ่งเน้นให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการปกครองท้อง ถิ่น โดยให้อำนาจตรวจสอบการทำงานของสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นตลอด วาระการดำรงตำแหน่งด้วยการลงคะแนนเสียงถอดถอนบุคคลดังกล่าว ซึ่งการตรวจสอบนั้นตั้งอยู่บนสมมติฐานว่าประชาชนมีความรู้ มีความเข้าใจ มีข้อมูลเพียงพอต่อการตัดสินใจด้วยเหตุผล และตระหนักรู้ถึงผลของการตัดสินใจ แต่ในความเป็นจริงประชาชนในท้องถิ่นส่วนใหญ่ยังไม่เข้าใจกับระบบการลงคะแนน เสียงถอดถอนดังกล่าว จึงอาจตกอยู่ภายใต้การชักนำของกลุ่มทุนชักนำให้ตัดสินใจตามการชี้นำได้ง่าย ดังนั้น การตรวจสอบเพื่อถอดถอนจึงไม่ได้ประโยชน์อย่างแท้จริงกับประชาชน
4.2 ความซับซ้อนของกระบวนการถอดถอน เนื้อหาของกฎหมายว่าด้วยการถอดถอนฯ ส่วนใหญ่เป็นการสร้างภาระให้กับประชาชนในท้องถิ่นต้องรวมตัวกันมากกว่าการ เลือกตั้ง และสร้างกลไกที่ดูคล้ายกับคุ้มครองผู้ถูกร้องทำให้ถอดถอนสำเร็จยาก ซึ่งน่าจะขัดกับวัตถุประสงค์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้การปกครองท้องถิ่น ยุคปัจจุบันมีความเข้มแข็งในการบริหารสาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพ เป็นประชาธิปไตยและมีอิสระ ซึ่งความซับซ้อนของกระบวนการที่ทำให้ถอดถอนยากเกี่ยวกับการกำหนดจำนวน ประชาชนเป็นหลักในการถอดถอนตั้งแต่การเข้าชื่อ การลงคะแนนยกเว้นการคัดค้านที่ไม่กำหนดจำนวนปะชาชน ก. กรณีการเข้าชื่อ [23] ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่เกิน 100,000 คน ต้องมีผู้เข้าชื่อจำนวน 1 ใน 5 ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั่ว อปท. ซึ่งการรวมตัวของประชาชนในท้องถิ่นค่อนข้างยาก เนื่องจากประชาชนส่วนใหญ่มีชื่ออยู่ในทะเบียนราษฎรแต่ตัวไปทำงานต่างจังหวัด หากจะมาใช้สิทธิก็ต้องมีค่าใช้จ่ายในการเดินทาง และการไม่ใช้สิทธิถอดถอนก็ไม่มีมาตรการบังคับหรือตัดสิทธิดังเช่นการเลือก ตั้ง ข. กรณีการพ้นจากตำแหน่ง กำหนดเงื่อนไขด้วยการนับคะแนน 2 ครั้ง (1) นับจากจำนวนผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงทั้งหมดของ อปท.ว่าเกินครึ่งหนึ่งหรือไม่ (2) นับจากบัตรที่ลงคะแนนในช่อง “เห็นด้วย” ต้องมีคะแนนเกิน 3 ใน 4 ของผู้มาใช้สิทธิทั้งหมด[24] วิธีการนับจากคนที่มาใช้สิทธิเกินกึ่งหนึ่งถือได้ว่าเป็นหลักประกันให้ผู้ ถูกร้องได้ว่าไม่ถูกกลั่นแกล้งอีกทั้งยังแสดงความสัมพันธ์อันดีระหว่าง นักการเมืองกับประชาชน แต่นับแล้วต้องเกิน 3 ใน 4 นั้น เป็นเทคนิคทางกฎหมายที่คุ้มครองนักการเมืองมากเกินไป เห็นว่าอาชีพนักการเมืองต้องพร้อมกับการถูกตรวจสอบจากประชาชนที่เลือกตนเข้า มาตลอดเวลาอยู่แล้ว และการถอดถอนที่จะเป็นประโยชน์กับการพัฒนาท้องถิ่น ควรเปลี่ยนตัวผู้บริหารได้ง่าย หากเปลี่ยนจากคะแนน 3 ใน 4 เป็นคะแนนเสียงข้างมากรอบเดียว น่าจะมีความเหมาะสมกับรูปแบบการถอดถอนของไทย
4.3 การปฏิบัติงานด้านกฎหมายของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการการเลือกตั้งมีอำนาจหน้าที่ควบคุมและดำเนินการหรือจัด ให้มีการเลือกตั้งหรือสนับสนุนการสรรหา สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น รวมถึงการออกเสียงประชามติให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม[25] สำหรับการจัดลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็น หน้าที่ตามกฎหมายอื่นที่บัญญัติให้คณะกรรมการการเลือกตั้งดำเนินการ[26]โดย มีสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นหน่วยงานธุรการของคณะกรรมการการเลือก ตั้ง ซึ่งภารกิจตามอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งส่วนมากใช้กฎหมายมหาชน ดังนั้น บุคคลกรที่ได้รับการแต่งตั้งเป็นผู้ปฏิบัติงาน เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัด คณะอนุกรรมการ พนักงานสืบสวนสอบสวน และนิติกร ควรมีความรู้พื้นฐานกฎหมายกว้างพอสมควร ในเบื้องต้นต้องรู้เข้าใจหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง หลักนิติธรรม และโครงสร้างของการบริหารงานราชการแผ่นดินเป็นพื้นฐานที่ค่อนข้างเข้มแข็ง และมีความสัดทัดจัดเจนในองค์ประกอบของกฎหมายแม่บทต่างๆ ที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของ กกต. และสนง.กกต. เพื่อประกอบการพิจารณาข้อเท็จจริงในการปฏิบัติงานให้ได้ว่าเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบที่เกี่ยวข้องหรือไม่ เพื่อเสนอความเห็นต่อที่ประชุมคณะกรรมการการเลือกตั้งได้ถูกต้องตามขั้นตอน ที่กฎหมายกำหนด เนื่องจาก สนง.กกต. มีอายุเพียง 13 ปี บุคลากรที่บรรจุแต่งตั้งจึงมีหลากหลายอาชีพ และบุคคลากรที่มีความเชี่ยวชาญที่จะนำตัวบทกฎหมายเกี่ยวกับเลือกตั้ง กฎหมายการออกเสียงประชามติ และกฎหมายถอดถอน ที่ไม่มีสอนในตำราออกมาเป็นภาคปฏิบัติได้ หรือจึงไม่ใช่เรื่องง่าย อีกทั้งวิทยากรหรือนักวิชาการที่รอบรู้งานที่ กกต.รับผิดชอบนั้นก็หายากมาก ที่สำคัญสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งละเลยการพัฒนาองค์กรและบุคลากร ทำให้โอกาสที่จะนำพาองค์กรไปสู่แนวหน้าจะเป็นไปอย่างลำบาก
สรุปและข้อเสนอแนะ การ ลงคะแนนเสียงถอดถอนเป็นวิธี การตรวจสอบควบคุมการทุจริตของนักการเมืองระดับท้องถิ่น โดยประชาชนเป็นผู้ใช้อำนาจตรวจสอบ ซึ่งการตรวจสอบเพื่อถอดถอนจะเป็นประโยชน์ต่อประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้ จริงๆ กฎหมายที่ใช้ต้องมีประสิทธิภาพและรัฐต้องเร่งทำประชาสัมพันธ์เผยแพร่ให้ความ รู้ความเข้าใจระบบการลงคะแนนเสียงถอดถอนกับประชาชนในท้องถิ่น โดยการเสริมสร้างความเข้าใจของประชาชนให้ถูกต้องระหว่างคำว่า “ตรวจสอบ” กับ “ถอดถอน” รวมถึงนักการเมืองท้องถิ่นให้มีทัศนคติที่เป็นบวกต่อคำว่าตรวจสอบและถอดถอน ว่าเป็นกระบวนการตามแนวทางประชาธิปไตย เพื่อให้ผู้ตรวจสอบและผู้ถูกตรวจสอบนั้น มีความมั่นใจในความถูกต้องของกระบวนการตามกฎหมาย
เครดิตุ : คุณนิจจารีย์ ภาคินปริพรรห์ สำนักงาน กกต. , http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1773
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น