กรรมการตรวจการจ้าง ... พ้นจากตาแหน่งเพราะไม่เคร่งครัดต่อระเบียบ

การเป็นผู้มีพฤติกรรมในทางทุจริต เป็นลักษณะต้องห้ามของสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น และมีผลทำให้นายกองค์การบริหารส่วนตำบลและรองนายกองค์การบริหารส่วนตำบลพ้นจากตำแหน่ง ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ และแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติ สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๔๖ มาตรา ๖๔/๑ (๕) และมาตรา ๕๘/๔ ประกอบมาตรา ๕๘/๑ โดยหากมีข้อสงสัยเกี่ยวกับพฤติกรรมที่อาจส่งผลทำให้ความเป็นนายกองค์การบริหารส่วนตำบลและรองนายก องค์การบริหารส่วนตำบลสิ้นสุดลง ให้นายอำเภอสอบสวนและวินิจฉัยโดยเร็วและคำวินิจฉัยของนายอำเภอถือเป็นที่สุดตามมาตรา ๖๔/๑ วรรคสาม ประกอบกับมาตรา ๖๔ วรรคสอง

ดังเช่นคดีปกครองที่จะนำมาเล่าสู่กันฟังในฉบับนี้ เป็นกรณีที่รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล มีพฤติกรรมในทางทุจริตจากการเป็นคณะกรรมการตรวจรับงานจ้างก่อสร้างรั้วรอบที่ทำการองค์การบริหารส่วนตำบล โดยมีผู้ร้องเรียนว่า การก่อสร้างดังกล่าวไม่เป็นไปตามแบบที่กำหนดในสัญญาจ้าง โดยระยะความยาวของรั้วขาดหายไป ๘๕.๖๐ เมตร แต่มีการเบิกจ่ายเงินให้ผู้รับจ้างครบตามสัญญาจ้างแล้ว นายอำเภอ (ผู้ถูกฟ้องคดี) จึงมีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนเพื่อพิจารณาว่าในการตรวจรับงานจ้างดังกล่าว รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล มีพฤติกรรมในทางทุจริตอันมีผลทำให้มีลักษณะต้องห้ามในการดารงตำแหน่งหรือไม่

ต่อมา นายอำเภอได้วินิจฉัยและมีคำสั่งให้รองนายกองค์การบริหารส่วนตาบลพ้นจากตำแหน่ง รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล (ผู้ฟ้องคดี) จึงนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้เพิกถอนคำสั่ง โดยยอมรับว่าได้ตรวจสอบการจ้างจากรายงานของผู้ควบคุมงาน ไม่ได้ทำการตรวจวัดหรือตรวจสอบงานตามสัญญา และจากการสอบสวนของคณะกรรมการสอบสวนก็ไม่พบว่ามีพยานหลักฐานใดระบุว่ามีผู้ใดได้รับผลประโยชน์หรือผลตอบแทนอื่นในการดำเนินการ ประกอบกับองค์การบริหารส่วนตำบลได้รับชดใช้ค่าเสียหายแล้ว นอกจากนี้ คณะทำงานวิเคราะห์เอกสารไม่ได้ให้โอกาสทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐาน ดังนั้น กระบวนการสอบสวนและคำสั่งให้พ้นจากตำแหน่งจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย

คดีนี้จึงมีประเด็นที่น่าสนใจ ๒ เรื่อง คือ

ประเด็นแรก การที่คณะกรรมการสอบสวนมีความเห็นว่า แม้ผู้ฟ้องคดีจะปล่อยปละละเลย ไม่ปฏิบัติหรืองดเว้นไม่กระทำการตามอำนาจหน้าที่ในการตรวจรับงานจ้างก่อสร้างทาให้ราชการเสียหายก็ตาม แต่เมื่อไม่มีพยานหลักฐานใดระบุว่า มีผู้ใดได้รับผลประโยชน์หรือผลตอบแทนอื่นในการดำเนินการ ประกอบกับองค์การบริหารส่วนตำบลได้รับชดใช้ค่าเสียหายแล้ว จึงไม่มีหลักฐานที่ชัดเจนเพียงพอว่า ผู้ฟ้องคดีมีเจตนาหรือจงใจหรือมีพฤติกรรมในทางทุจริต แต่ผู้ถูกฟ้องคดีเห็นว่า การชดใช้เงินคืนไม่ถือว่าความผิดสิ้นสุด เพราะความบกพร่องเสียหายและพฤติกรรมทุจริตนั้นยังคงอยู่ ประกอบกับผู้ฟ้องคดียอมรับในชั้นสอบสวนว่า เหตุที่เกิดเป็นเพราะไม่ได้ ไปตรวจรับงาน แต่เชื่อผู้ควบคุมงาน การสอบสวนจึงยังมีข้อบกพร่อง ไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย จึงได้มีคาสั่งแต่งตั้งคณะทางานเพื่อวิเคราะห์เอกสารที่คณะกรรมการสอบสวนรวบรวมไว้ ซึ่งคณะทางานฯ เห็นว่า การที่ผู้ฟ้องคดีปฏิบัติหน้าที่ไม่เป็นไปตามกฎหมาย ทำให้เกิดความเสียหาย ถือได้ว่ากระทำการทุจริต

ดังนั้น กระบวนการในการสอบสวนโดยเฉพาะการทำหน้าที่ของคณะทำงานวิเคราะห์เอกสาร ที่ทำหน้าที่วิเคราะห์เอกสารหลักฐานต่างๆ ที่คณะกรรมการสอบสวนได้รวบรวมไว้ จะต้องให้โอกาสผู้ฟ้องคดี ได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานหรือไม่ ? ซึ่งตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ วางหลักการสาคัญว่า ในกรณีที่คำสั่งทางปกครอง อาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาส ได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน บทบัญญัติดังกล่าวมีนัยสาคัญว่า ก่อนที่เจ้าหน้าที่จะออกคาสั่งทางปกครองใดๆ ที่มีผลหรืออาจมีผลกระทบสิทธิ เสรีภาพ หรือประโยชน์อันชอบธรรมของคู่กรณีมาใช้บังคับ เจ้าหน้าที่จะต้อง ให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้รับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานเพื่อป้องกันสิทธิของตน โดยข้อเท็จจริงที่คู่กรณีมีสิทธิรับทราบจะต้องเป็นข้อเท็จจริงสาคัญที่เจ้าหน้าที่จะใช้เป็นเหตุผลในการตัดสินใจออกคำสั่งทางปกครองที่กระทบสิทธิของคู่กรณีนั้น และจะต้องเพียงพอที่คู่กรณีจะสามารถโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนได้โดยเหมาะสมและครบถ้วนในสาระสาคัญ

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยประเด็นนี้ว่า เมื่อคณะกรรมการสอบสวนได้มีหนังสือแจ้งข้อกล่าวหาและสิทธิต่างๆ ในการสอบสวนให้แก่ผู้ฟ้องคดี และในวันที่ไปพบคณะกรรมการสอบสวนก็ได้มีการแจ้งข้อเท็จจริงและเปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีได้ชี้แจงแก้ข้อกล่าวหาอย่างเต็มที่แล้ว จึงถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสโต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ สาหรับการตรวจสอบของคณะทางานวิเคราะห์เอกสารนั้น เมื่อคำสั่งแต่งตั้งคณะทางานดังกล่าวได้กำหนดให้มีอานาจหน้าที่เพียงวิเคราะห์ข้อมูลการสอบสวนและพยานหลักฐานต่างๆ ในสำนวนคดีที่คณะกรรมการสอบสวนได้สอบสวนและรวบรวมไว้เท่านั้น การทำหน้าที่ของคณะทางานจึงเป็นเพียงการตรวจสอบและทบทวนการทาหน้าที่ของคณะกรรมการสอบสวน โดยไม่ทำให้ผู้ฟ้องคดีเสียเปรียบหรือได้รับความไม่เป็นธรรมในการสอบสวนแต่อย่างใด ดังนั้น การดาเนินการสอบสวนผู้ฟ้องคดีจึงชอบด้วยกฎหมาย

ประเด็นที่สอง การที่รองนายกองค์การบริหารส่วนตาบลในฐานะเป็นกรรมการตรวจรับงานจ้างไม่ได้ทาการตรวจวัดหรือตรวจสอบงานจ้างตามสภาพความเป็นจริง แต่ก็ไม่ได้รับประโยชน์ตอบแทนใดๆ อีกทั้ง องค์การบริหารส่วนตาบลได้รับการชดใช้ความเสียหายแล้ว ถือเป็นผู้มีพฤติกรรมในทางทุจริตหรือไม่ ?

ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุขององค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. ๒๕๓๘ ข้อ ๔๘ วรรคหนึ่ง กำหนดหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจการจ้างงานก่อสร้างโดยสรุปได้ว่า ให้ตรวจสอบรายงานการปฏิบัติงาน ของผู้รับจ้างและเหตุการณ์แวดล้อมที่ผู้ควบคุมงานรายงาน โดยตรวจสอบกับแบบรูปรายการละเอียดและข้อกาหนด ในสัญญา ในกรณีมีข้อสงสัยหรือมีกรณีที่เห็นว่าตามหลักวิชาการช่างไม่น่าจะเป็นไปได้ ให้ออกตรวจงานจ้าง ณ สถานที่ที่กาหนด และกรณีที่เห็นว่าผลงานที่ส่งมอบทั้งหมดหรืองวดใดก็ตามไม่เป็นไปตามแบบรูปรายการละเอียดและข้อกาหนดในสัญญา ให้รายงานประธานกรรมการบริหารผ่านหัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุเพื่อทราบหรือสั่งการ แล้วแต่กรณี

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยในประเด็นนี้ว่า แม้ความบกพร่องส่วนหนึ่งของการก่อสร้างอาจเป็นผลมาจากการคำนวณความยาวของรั้วผิดพลาดมาตั้งแต่การออกแบบและประมาณการการก่อสร้างของหัวหน้าส่วนโยธา และในขณะสำรวจสภาพพื้นที่จะพบว่าเป็นป่าและเป็นเนินสูงต่ำส่งผลให้การวัดระยะความยาวไม่แน่นอนก็ตาม แต่เมื่อผู้ฟ้องคดียอมรับในชั้นสอบสวนว่า ตรวจสอบงานจ้างจากรายงานของช่างผู้ควบคุมงานเท่านั้น โดยมิได้ทำการวัดหรือตรวจสอบงานจ้างตามสภาพความเป็นจริง ประกอบกับผู้ฟ้องคดีเป็นผู้บริหารขององค์การบริหารส่วนตาบลย่อมต้องมีความรู้ความเข้าใจในกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง และต้องมีความระมัดระวังในการปฏิบัติหน้าที่ ซึ่งหากได้ตระหนักในบทบาทหน้าที่ในฐานะคณะกรรมการตรวจรับงานจ้างและผู้บริหารซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชนในพื้นที่ที่อาสาเข้ามาทำหน้าที่ดูแลผลประโยชน์ส่วนรวม โดยการปฏิบัติหน้าที่ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุขององค์การบริหารส่วนตาบล พ.ศ. ๒๕๓๘ อย่างเคร่งครัดแล้ว ย่อมตรวจพบความบกพร่องในงานจ้างที่ตนมีหน้าที่ตรวจรับตามข้อเท็จจริงที่ปรากฏได้ไม่ยากนัก และแม้ว่านายกองค์การบริหารส่วนตาบลจะนำเงินส่วนตัวมาชดใช้คืนให้แก่องค์การบริหารส่วนตาบลแทนความเสียหายที่คำนวณได้แล้วก็ตาม ก็มิอาจลบล้างความผิดหรือเป็นผลให้ผู้ฟ้องคดีไม่ต้องรับโทษจากความผิดที่ได้กระทำสาเร็จแล้วแต่อย่างใด พฤติการณ์ของผู้ฟ้องคดีจึงเป็นการละเลยต่อหน้าที่และจงใจไม่ปฏิบัติตามระเบียบ ทั้งยังเป็นการไม่รักษาประโยชน์ขององค์การบริหารส่วนตาบลที่ตนมีหน้าที่พึงกระทำ เป็นผลให้ผู้รับจ้างได้รับประโยชน์ที่มิควรได้โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย กรณีจึงมีเหตุน่าเชื่อว่า ผู้ฟ้องคดีมีพฤติกรรมในทางทุจริต ดังนั้น คำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตำแหน่งรองนายกองค์การบริหารส่วนตาบลจึงชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๓๔๕/๒๕๕๕)

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในคดีนี้ นอกจากจะยืนยันหลักกฎหมายสาคัญเกี่ยวกับขั้นตอน และวิธีการอันเป็นสาระสาคัญในการออกคาสั่งทางปกครองว่า ข้อเท็จจริงที่เจ้าหน้าที่จะใช้เป็นเหตุผลในการตัดสินใจออกคาสั่งทางปกครองที่กระทบสิทธิของคู่กรณีนั้น เจ้าหน้าที่จะต้องให้คู่กรณีได้มีโอกาสทราบข้อเท็จจริงนั้น อย่างเพียงพอและต้องให้มีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตนตามที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ กาหนดไว้แล้ว ยังมีบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีในเรื่องการทำหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจการจ้างซึ่งไม่ว่าเจ้าหน้าที่นั้นจะดำรงตาแหน่งใด หากได้รับมอบหมายให้ทำหน้าที่ดังกล่าวก็จำเป็นต้องปฏิบัติหน้าที่ตามระเบียบอย่างเคร่งครัด และตระหนักถึงบทบาทหน้าที่ของตนที่ต้องรักษาผลประโยชน์ของส่วนรวมหรือของราชการเป็นสาคัญ ไม่แสวงหาประโยชน์เพื่อตนเองหรือเปิดโอกาสให้บุคคลใดแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบด้วยกฎหมายได้

เครดิต : นางสาวฐิติพร ป่านไหม , พนักงานคดีปกครองชานาญการ , สานักวิจัยและวิชาการ สานักงานศาลปกครอง , คอลัมน์ระเบียบกฎหมาย วารสารกานันผู้ใหญ่บ้าน ฉบับเดือนมกราคม ๒๕๕๖)กรกฎาคม ๒๕๕๕