มาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญาที่พึ่งของประชาชน หรือ การกลั่นแกล้งเจ้าพนักงาน

จากข่าวที่ปรากฏในหน้าหนังสือพิมพ์และสื่อต่างๆ ถึงกรณีที่คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ได้เคยพิจารณาชี้มูลสำนวนคดีทุจริตการจัดซื้อกรณีต่างๆ จนนำไปสู่การสรุปสำนวนคดีว่า มีนักการเมืองและข้าราชการตกเป็นผู้ถูกกล่าวหาในคดีดังกล่าว ข้อหาละเว้นและปฏิบัติหน้าที่มิชอบ ตามมาตรา 157 ของประมวลกฎหมายอาญา

ในหลายคดีตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน การฟ้องเอาผิดเจ้าพนักงาน รวมถึงนักการเมืองนั้น มักมีการหยิบยกเอา มาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา มาเป็นมาตราสำคัญในการเอาผิดกับเจ้าพนักงานและนักการเมืองด้วย และจากผลของ มาตรา 157 ที่ทำให้ใครหลายคนต้องลำบากจากมาตราดังกล่าวนี้เอง จึงได้ทำให้เกิดความคิดในอีกแง่มุมหนึ่งที่จะขอแก้ไขปรับปรุง มาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา

การเสนอแก้ไขมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา ที่ผ่านมานั้น ได้เคยถูกคัดค้านจากองค์กร และบุคคลจากภาคเอกชน ที่เห็นว่าเป็นการตัดสิทธิของประชาชนในการเรียกร้องความเป็นธรรม จากการปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบของเจ้าพนักงาน หรือปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต โดยมองว่า 157 จะเป็นกฎหมายที่เป็นที่พึ่งในการขอความเป็นธรรมจากศาล ในขณะที่มุมมองจากเจ้าพนักงาน จะมองว่า มาตรา 157 อาจจะกลายเป็นเครื่องมือเพื่อกลั่นแกล้งฟ้องร้องเจ้าพนักงานได้

มาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา ได้บัญญัติว่า ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงานปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด หรือปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต ต้องระวางโทษ

โดยที่ มาตรา 157 สามารถแบ่งการกระทำออกได้เป็น 2 ลักษณะ กล่าวคือ
1.เจ้าพนักงานปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ
2.เจ้าพนักงานปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยทุจริต
สิ่งที่บางท่านอาจมองว่าเป็นปัญหาในตัวบทของกฎหมาย มาตรา 157 นี้ อาจจะแบ่งแยกออกได้ 2 ข้อด้วยกัน คือ

กรณีแรก คือ ผู้มีสิทธินำคดีอาญาตาม มาตรา 157 นี้ ขึ้นสู่ศาล
กรณีที่สอง คือ ปัญหาจากถ้อยคำในตัวบท มาตรา 157 ที่บัญญัติไว้ในลักษณะกว้างๆ ซึ่งบางท่าน มองว่ามีการตีความ มาตรา 157 นี้ เกินเลยไปจากสิ่งที่ควรเป็น ดังเช่น กรณี ป.ป.ช. ชี้มูลความผิดนักการเมือง โดยอิงจากมาตรา 157 นี้

เริ่มต้นจากกรณีแรก ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 28 บัญญัติว่า บุคคลเหล่านี้มีอำนาจฟ้องคดีอาญาต่อศาล

1.พนักงานอัยการ2.ผู้เสียหายโดยที่ผู้เสียหาย หมายความถึง บุคคลผู้ได้รับความเสียหายเนื่องจากการกระทำผิดฐานใดฐานหนึ่ง รวมทั้งบุคคลอื่นที่มีอำนาจจัดการแทนได้ ดังบัญญัติไว้ใน มาตรา 4, 5 และ 6

แรกเริ่มเดิมทีมีความเข้าใจว่า มาตรา 157 อยู่ในหมวดความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ รัฐเท่านั้นที่เป็นผู้เสียหาย เอกชนคนหนึ่งคนใดย่อมไม่เป็นผู้เสียหาย แต่เนื่องจาก มาตรา 157 มีถ้อยคำในตัวบทที่ว่า เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้หนึ่งผู้ใด อันมีลักษณะเป็นเจตนาพิเศษ จึงทำให้มีการตีความว่า หากการกระทำผิดตามมาตรานี้ ทำให้เอกชนคนหนึ่งคนใดได้รับความเสียหาย เอกชนสามารถเป็นผู้เสียหายตามมาตราดังกล่าวนี้ได้

ผู้ที่ได้รับความเสียหายจากการกระทำความผิดของเจ้าพนักงานนั้น ถ้าเป็นราษฎร หรือชาวบ้านธรรมดา ถ้าถูกกลั่นแกล้ง ข่มเหงจากเจ้าหน้าที่ บางคนอาจกลัว หรือไม่กล้ามีเรื่องกับเจ้าหน้าที่ ยิ่งถ้าไม่มีความรู้ทางกฎหมายด้วยแล้ว ก็อาจจะยอมรับกรรมจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ ไป ความหวังที่จะให้พนักงานอัยการฟ้องร้องคดีแทนย่อมไม่มีทางแน่

ฉะนั้น แนวความคิดที่จะให้ฟ้องคดีตามมาตรานี้ ให้เป็นอำนาจของพนักงานอัยการเท่านั้น จะเป็นแนวความคิดที่เหมาะสมสำหรับสังคมไทยหรือไม่ จึงเป็นสิ่งที่น่าคิด แม้สังคมไทยปัจจุบัน ประชาชนจะมีการตื่นตัวในการรักษาสิทธิของตนมากขึ้น แต่ก็ยังมีประชาชนอีกจำนวนมากที่ยังไม่มีความรู้ทางกฎหมายดีพอในการรักษาสิทธิ การที่เราตัดสิทธิของประชาชนที่จะฟ้องร้องเจ้าพนักงานตาม มาตรา 157 ทั้งๆ ที่ประชาชนคนนั้นอาจมีทางไปปรึกษาทนายความเพื่อขอคำแนะนำได้ จึงเป็นสิ่งที่น่าคิด

อำนาจการฟ้องคดีอาญาตาม มาตรา 157 นี้ จะทำให้ประชาชนมีที่พึ่งสองทาง คือ พึ่งความยุติธรรมจากตัวบทกฎหมายได้โดยตรงกับศาล และโดยผ่านทางพนักงานอัยการ แต่ถ้าเราตัดสิทธิของประชาชน โดยกลัวว่าจะมีการใช้ มาตรา 157 กลั่นแกล้งเจ้าพนักงาน ก็จะทำให้ประชาชนมีที่พึ่งทางเดียวคือ พนักงานอัยการเท่านั้น

ภาระหนักอึ้งในการตอบคำถามผู้ที่ได้รับความเสียหายจากเจ้าพนักงานจะตกอยู่ที่อัยการทันที ในกรณีที่มีการสั่งไม่ฟ้องคดี

กรณีที่สอง ปัญหาจากถ้อยคำในตัวบท มาตรา 157 โดยทุจริต มีนิยามอยู่ในกฎหมายอันหมายความว่า เพื่อแสวงหาประโยชน์ที่ไม่ควรได้โดยชอบด้วยกฎหมายสำหรับตนเองหรือผู้อื่น ในขณะที่คำว่า "โดยมิชอบ" มิได้มีการนิยามไว้อย่างชัดเจนในตัวบทกฎหมาย

แม้จะมีคำอธิบายจากคณาจารย์ทางด้านนิติศาสตร์หลายท่าน ที่ได้อธิบายไว้ในลักษณะที่คล้ายคลึงกันว่า คำว่า "โดยมิชอบ" นี้ น่าจะหมายถึง โดยมิชอบด้วยหน้าที่ซึ่งมีอยู่ตามกฎหมาย กฎ ระเบียบ ข้อบังคับ เช่น กรณีเจ้าหน้าที่ตรวจคนเข้าเมือง ปล่อยให้คนออกนอกราชอาณาจักรไป โดยไม่ผ่านขั้นตอนที่ถูกต้อง ย่อมถือเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ เป็นต้น

ฉะนั้น คำว่า "มิชอบ" ถ้าผิดต่อบทบัญญัติของกฎหมายอย่างชัดเจน ก็ไม่น่าจะมีปัญหาแต่อย่างใดแต่กรณีการปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ต่อบทบัญญัติของกฎหมายที่บัญญัติไว้ในลักษณะกว้างๆ หรือให้อำนาจเป็นดุลพินิจแก่เจ้าพนักงาน เช่น กรณีอำนาจของพนักงานอัยการในการสั่งฟ้องคดี ในอดีตเคยมีคดีความที่พนักงานใช้ดุลพินิจสั่งไม่ฟ้องคดี ถูกศาลตัดสินว่า เป็นการปฏิบัติ หรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ โดยศาลได้ตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการว่า กรณีควรสั่งฟ้องแต่ไม่สั่งฟ้อง จึงถือว่าผิด

จากกรณีดังกล่าวข้างต้นนี้เอง จึงทำให้มีการเพิ่มเติมถ้อยคำที่ว่า "พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปโดยเที่ยงธรรม" ไว้ใน มาตรา 255 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 พนักงานอัยการจึงหลุดพ้นจากบทบัญญัติในมาตรา 157 ไป แต่กรณีของพนักงานอัยการนี้อาจมีเหตุผลที่ชอบธรรมในการดำเนินการลักษณะเช่นนี้

กรณีคำว่า "มิชอบ" โดยส่วนตัวเห็นด้วยกับการเพิ่มเติมบทนิยามเพื่อให้เกิดความชัดเจน แต่ส่วนกรณีที่ใช้เหตุผลว่า ต้องการแก้ไข มาตรา 157 เพื่อป้องกันมิให้ใช้เป็นเครื่องมือกลั่นแกล้งฟ้องร้องเจ้าพนักงาน ออกจะเป็นเหตุผลที่เอียงข้างไปทางเจ้าพนักงานอยู่ไม่มากก็น้อย

ซึ่งอันที่จริงแล้ว ตัวบทกฎหมาย มาตรา 157 มีเจตนารมณ์ที่ต้องการควบคุมการทำงานของเจ้าพนักงานให้ถูกต้อง อีกทั้ง ถ้าเจ้าพนักงานบริสุทธิ์ใจไม่ได้ทำผิด พยายามปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามกฎหมายอย่างเต็มที่แล้ว ก็ไม่น่าจะต้องกลัวอะไรกับ มาตรา 157 อีกทั้งประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 173 ก็ได้บัญญัติว่า ผู้ใดรู้ว่ามิได้มีการกระทำความผิดเกิดขึ้น แจ้งข้อความแก่พนักงานสอบสวนหรือเจ้าพนักงานผู้มีอำนาจสืบสวนคดีอาญาว่า ได้มีการกระทำความผิด ต้องระวางโทษ

ถ้าเจ้าพนักงานผู้ใดถูกกลั่นแกล้ง ท่านก็ฟ้องเขากลับได้
ท้ายสุดนี้ มาตรา 157 น่าจะเป็นที่พึ่งของประชาชนได้อย่างแน่นอน แต่แน่นอน มาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา ได้มีการประกาศใช้มาเป็นระยะเวลายาวนานแล้ว ความคิดในการแก้ไขมาตรานี้ เพื่อให้เกิดความสมบูรณ์ สอดคล้องกับความเป็นจริง ก็คงจะต้องมีการศึกษาวิจัยกันต่อไป ส่วนถ้อยคำที่ไม่ชัดเจนก็ควรทำให้มันชัดเจน เพื่อที่ให้ มาตรา 157 เป็นที่พึ่งของประชาชนได้ และไม่ถูกนำไปใช้กลั่นแกล้งเจ้าพนักงาน.

เครดิต : ผศ.นพดล ปกรณ์นิมิตดี อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยศรีปทุม , หนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ -- อาทิตย์ที่ 27 มีนาคม 2554 ,ข่าวทั่วไป