ในปัจจุบันหน่วยงานทางปกครองมีการดําเนินการเกี่ยวกับการพัสดุเป็นจํานวนมาก ไม่ว่าจะเป็น การซื้อ การจ้าง หรือการดําเนินการอื่นๆ เพื่อจัดหาวัสดุ ครุภัณฑ์ หรือการบริการ เพื่อเป็นเครื่องมือสําหรับ การจัดทําบริการสาธารณะที่อยู่ในอํานาจหน้าที่ของตน และในการดําเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งเครื่องมือดังกล่าว หน่วยงานทางปกครองจะต้องทําสัญญาเพื่อเป็นข้อผูกพันระหว่างกัน โดยเฉพาะการทําสัญญาว่าจ้างให้เอกชน ดําเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อให้ได้มาซึ่งงานที่ว่าจ้างนั้น หน่วยงานทางปกครองจะมีอํานาจกําหนดค่าปรับไว้ได้ ในกรณีที่เอกชนไม่สามารถดําเนินการให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กําหนดในสัญญาตามอัตราและเงื่อนไขที่กฎหรือ ระเบียบที่เกี่ยวกับการพัสดุกําหนดไว้ และในการกําหนดอัตราค่าปรับบางกรณีกฎหมายหรือระเบียบอาจให้อํานาจกับ หัวหน้าหน่วยงานทางปกครองใช้ดุลพินิจได้ แต่ก็ไม่ได้หมายความว่าจะใช้ดุลพินิจได้โดยไม่มีขอบเขต ซึ่งเมื่อหน่วยงานทางปกครองใช้ดุลพินิจกําหนดจํานวนเงินค่าปรับไม่ถูกต้องตามระเบียบ และหักค่าปรับไว้เกินจํานวนที่ถูกต้อง นอกจากต้องรับผิดชดใช้เงินคืนแล้วยังจะต้องรับผิดจ่ายดอกเบี้ยให้กับผู้รับจ้างคู่สัญญาด้วยหรือไม่ ?
มีตัวอย่างคดีที่น่าสนใจ เป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดี (เทศบาลเมืองหัวหิน) ได้ทําสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดี ก่อสร้างสนามกีฬาต้านยาเสพติด ค่าจ้าง 4,560,000 บาท ตามข้อ 16 ของสัญญากําหนดว่า หากผู้ฟ้องคดีไม่สามารถทํางานให้แล้วเสร็จตามกําหนดจะต้องเสียค่าปรับวันละ 11,400 บาท (ในอัตราร้อยละ 0.25 ต่อวัน) ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ทักท้วงว่าสัญญาจ้างดังกล่าวมิใช่งานก่อสร้างสาธารณูปโภคที่มีผลกระทบต่อการจราจรการกําหนดค่าปรับดังกล่าว ไม่สอดคล้องกับข้อ 127 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 จึงขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีลดอัตราค่าปรับเป็นวันละ 4,560 บาท ซึ่งเท่ากับร้อยละ 0.10 ของราคางานจ้าง แต่ผู้ถูกฟ้องคดี อ้างว่าอัตราค่าปรับดังกล่าวเป็นสิทธิที่เกิดจากสัญญามิได้เกิดจากระเบียบจึงไม่ลดอัตราค่าปรับให้ ทําให้ผู้ฟ้องคดีต้องเสียค่าปรับเพิ่มขึ้นจากวันละ 4,560 บาท เป็นวันละ 11,400 บาท จํานวน 82 วัน รวมเป็นเงินค่าปรับ 934,800 บาท ผู้ฟ้องคดีจึงนําคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีคืนเงินค่าปรับที่เพิ่มขึ้นวันละ 6,840 บาท จํานวน 82 วัน เป็นเงิน 560,880 บาท พร้อมดอกเบี้ย
ข้อกฎหมายสําคัญของคดีนี้ก็คือ ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหาร ราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ข้อ 127 วรรคหนึ่ง กําหนดว่า “การทําสัญญาหรือข้อตกลงเป็นหนังสือให้กําหนดค่าปรับเป็นรายวันในอัตราตายตัวระหว่างร้อยละ 0.01 – 0.20 ของราคาพัสดุที่ยังไม่ได้รับมอบ เว้นแต่การจ้างซึ่งต้องการผลสําเร็จของงานทั้งหมดพร้อมกันให้กําหนดค่าปรับเป็นรายวันเป็นจํานวนเงินตายตัวในอัตราร้อยละ 0.01 – 0.10 ของราคางานจ้างนั้น แต่จะต้องไม่ตํ่ากว่าวันละ 100 บาท สําหรับการก่อสร้างสาธารณูปโภคที่มีผลกระทบต่อการจราจรให้กําหนดค่าปรับในอัตราร้อยละ 0.25 ของราคางานจ้างนั้น” วรรคสอง กําหนดว่า “การกําหนดค่าปรับตามวรรคหนึ่งในอัตราหรือเป็นจํานวนเท่าใด ให้อยู่ในดุลพินิจของหัวหน้าฝ่ายบริหารของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น โดยคํานึงถึงราคาและลักษณะ ของพัสดุ ซึ่งอาจจะมีผลกระทบต่อการที่คู่สัญญาของทางหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นจะหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติ ตามสัญญาหรือกระทบต่อการจราจรแล้วแต่กรณี”
คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยเกี่ยวกับลักษณะของสัญญาจ้างก่อสร้างสนามกีฬาว่า “สัญญาที่พิพาทเป็นสัญญาจ้างก่อสร้างสนามกีฬาที่ไม่มีผลกระทบต่อการจราจรและต้องการผลสําเร็จของงานทั้งหมดพร้อมกัน การกําหนดค่าปรับตามสัญญาจ้างดังกล่าวในอัตราร้อยละ 0.25 ของราคางานจ้าง จึงเป็นการกําหนดเกินกว่า ระเบียบที่ให้อํานาจผู้ถูกฟ้องคดีจะกําหนดได้ ส่วนการที่ข้อ 127 วรรคสอง กําหนดให้หัวหน้าฝ่ายบริหารของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นใช้ดุลพินิจกําหนดค่าปรับได้ ก็เป็นกรณีที่ต้องใช้ดุลพินิจกําหนดค่าปรับเป็นรายวันเป็นจํานวนเงินตายตัวในอัตราร้อยละ 0.01 - 0.10 และเมื่อได้คํานึงถึงการที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถส่งมอบพื้นที่ที่จะดําเนินการก่อสร้างให้ผู้ฟ้องคดีได้ทันตามกําหนดในสัญญา และแม้ว่าจะได้มีการขยายระยะเวลาในภายหลัง แต่ก็ถือเป็นเหตุแห่งการล่าช้าที่ผู้ถูกฟ้องคดี มีส่วนก่อให้เกิดร่วมกับผู้ฟ้องคดีด้วย ประกอบกับผู้ฟ้องคดีได้ส่งมอบงานตามสัญญาแล้วผู้ถูกฟ้องคดีก็ยังมิได้ใช้ประโยชน์ในสนามกีฬาดังกล่าวทันที การที่งานล่าช้าจึงไม่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ถูกฟ้องคดี ดังนั้น จึงมีเหตุอันสมควรลดค่าปรับที่ผู้ถูกฟ้องคดีหักไว้เกินร้อยละ 0.10 ให้เหลือร้อยละ 0.10 ของราคางานจ้าง การที่ผู้ถูกฟ้องคดี คิดค่าปรับผู้ฟ้องคดีเป็นเวลา 82 วัน เป็นเงิน 934,800 บาท จึงเป็นการหักค่าปรับไว้เกินส่วน ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องคืนค่าปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดีเป็นเงิน 560,880 บาท เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีหักเงินค่าปรับจากค่าจ้างที่ต้องจ่ายให้แก่ผู้ฟ้องคดีโดยไม่ชอบ จึงมีผลเป็นการผิดนัด ไม่ชําระเงินค่าจ้างให้ถูกต้องครบถ้วนสมบูรณ์ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องรับผิดชําระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปี ตามมาตรา 224 วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ นับแต่วันที่ผู้ถูกฟ้องคดีต้องชําระค่าจ้างให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่ผู้ฟ้องคดีมีคําขอให้ชําระดอกเบี้ยตั้งแต่วันฟ้องเป็นต้นไป จึงพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีชําระดอกเบี้ย นับแต่วันฟ้องคดีเป็นต้นไปจนกว่าจะชําระเสร็จ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 99/2554)
จากคําพิพากษาดังกล่าว ศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักการสําคัญเกี่ยวกับการกําหนดอัตราค่าปรับในสัญญาจ้างที่ต้องการผลสําเร็จของงานทั้งหมดพร้อมกัน และการใช้ดุลพินิจกําหนดค่าปรับของหัวหน้าฝ่ายบริหารของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นตามข้อ 127 วรรคสอง ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุ ของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2535 ซึ่งการกําหนดค่าปรับของงานจ้างที่ต้องการผลสําเร็จของงาน พร้อมกันจะต้องไม่เกิน 0.01 – 0.10 ของราคางานจ้าง และกรณีที่หัวหน้าฝ่ายบริหารของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นต้องใช้ดุลพินิจจะต้องไม่เกินกว่าอัตราดังกล่าวด้วย ถ้าหากกําหนดอัตราค่าปรับเกินกว่าที่ระเบียบกําหนด ศาลปกครองมีอํานาจลดค่าปรับลงได้ และหากหน่วยงานทางปกครองเรียกให้ผู้รับจ้างชําระค่าปรับเกินกว่าอัตรา ที่ระเบียบกําหนดไว้ก็จําเป็นจะต้องคืนเงินดังกล่าวพร้อมกับชําระดอกเบี้ย โดยคํานวณนับแต่วันที่หน่วยงานทางปกครองมีหน้าที่ต้องจ่ายค่าจ้างตามสัญญาให้กับผู้รับจ้าง ซึ่งถือเป็นวันที่หน่วยงานทางปกครองผิดนัดจ่ายค่าจ้าง ตามสัญญา
เครดิต นางสาววชิราภรณ์ คงกัลป์ พนักงานคดีปกครองปฏิบัติการ กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร สํานักวิจัยและวิชาการ สํานักงานศาลปกครอง
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น