ผลกระทบจากการใช้ดุลพินิจของข้าราชการต่อการถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดอาญา กรณีความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ (มาตรา 157)

               

               ปัจจุบันนี้มีข้าราชการและเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติราชการในตำแหน่งบริหาร ตั้งแต่ระดับต้นจนถึงระดับสูง รวมถึงผู้ที่ได้รับคำสั่งให้ปฏิบัติหน้าที่ราชการที่เกี่ยวกับการใช้ ดุลพินิจอันเป็นเหตุให้เป็น “ผู้ถูกกล่าวหา” ว่าเป็นผู้กระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ (มาตรา 157) ว่าได้ใช้ดุลพินิจผิดไปจากความต้องการหรือเจตนารมณ์ของ “ผู้กล่าวหา” เป็นจำนวนมาก ซึ่งมีผลกระทบต่อผู้ถูกกล่าวหาทั้งในด้านจิตใจและสมรรถนะในการปฏิบัติงานของข้าราชการและเจ้าหน้าที่ต้องได้รับความเดือดร้อนไปทั่วกัน 

               จากการตอบข้อหารือของสำนักอัยการสูงสุดเกี่ยวกับเรื่องนี้ ซึ่งจะได้เรียบเรียงโดยสรุปให้เห็นถึงเจตนารมณ์แห่งกฎหมาย อันจะทำให้เกิดความเข้าใจและเป็นแง่คิดของทั้งผู้ที่จะอยู่ในฐานะ “ผู้กล่าวหา” และ “ผู้ถูกกล่าวหา” ที่ดูจะหาขอบเขตมิได้ จนเกิดความสับสนวุ่นวายต่อราชการและส่วนตัวโดยใช่เหตุก็คือ 

               “การกล่าวหาเจ้าพนักงานหรือข้าราชการว่ากระทำผิดในฐานะปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบฯ ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 จะต้องพิจารณาตีความโดยคำนึงถึงความชัดเจนแน่นอนของกฎหมาย มิฉะนั้นแล้วก็จะเป็นการคุกคามสิทธิเสรีภาพของบุคคลได้ และการกระทำที่จะเป็นความผิดทางอาญาฐานนี้จะต้องเป็นการกระทำที่มีมูลเหตุจูงใจอย่างใดอย่างหนึ่ง เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่บุคคลหนึ่งบุคคลใดหรือโดยทุจริต หากไม่มีข้อเท็จจริงที่ชี้ชัดถึงมูลเหตุจูงใจอย่างใดอย่างหนึ่ง กรณีก็ต้องยกประโยชน์แห่งความสงสัยให้แก่ผู้ถูกกล่าวหา 

               กรณีเจ้าพนักงานใช้ดุลพินิจในการดำเนินกระบวนพิจารณาในศาลมิได้มีข้อเท็จจริงที่ชี้ชัดถึงมูลเหตุจูงใจว่า ได้กระทำเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่บุคคล หนึ่งบุคคลใดหรือโดยทุจริต จึงไม่มีมูลเป็นความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 157 หากใช้ดุลพินิจไม่เหมาะสม ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องหรือได้รับความเสียหายก็ชอบที่จะร้องเรียนไปยังผู้บังคับบัญชา หรือให้รับผิดในทางแพ่งเท่านั้น”

               ต่อกรณีข้อหารือของกระทรวงมหาดไทยได้พิจารณาเห็นว่า กรณีฯ เป็นปัญหาข้อกฎหมายและยังไม่มีแนวทางปฏิบัติอย่างชัดเจนนั้น “สำนักงานอัยการสูงสุดได้ พิจารณาแล้วเห็นว่าพื้นฐานของเรื่องที่หารืออยู่ที่ความเข้าใจ มาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา กรณีจึงเป็นการสมควรที่สำนักงานอัยการสูงสุดจะต้องขอทำความเข้าใจเกี่ยวกับ ความผิดอาญาตามมาตราดังกล่าวประกอบหลักการในกฎหมายอาญา ทั้งนี้ เพราะในปัจจุบันการกล่าวหา เจ้าพนักงานหรือข้าราชการว่าได้กระทำความผิดอาญาตามมาตรา 157 ก็ดีและการฟ้องเจ้าพนักงานหรือข้าราชการว่าได้กระทำความผิดตามมาตรา 157 ก็ดี ดูจะหาขอบเขตมิได้ เนื่องจากบุคคลในกระบวนการยุติธรรมของรัฐและเอกชนไม่อาจแยกแยะกรณีแต่ละกรณี ว่าอะไรเป็นเรื่องที่ควรใช้มาตรการในทางรัฐธรรมนูญ (Constitutional or political remedy) อะไรเป็นเรื่องที่ควรใช้มาตรการในทางบริหารหรือทางปกครอง (administrative remedy) อะไรเป็นเรื่องที่ควรใช้มาตรการในทางวิชาชีพ (professional remedy) ทำให้ทุกสิ่งทุกอย่างที่เจ้าพนักงานหรือข้าราชการปฏิบัติผิดพลาดหรือผิดหลง ไปกลายเป็นกระทำผิดอาญาตามมาตรา 157 ไปเสียสิ้น การที่องค์กรในกระบวนการยุติธรรมหรือบุคคลในกระบวนการยุติธรรมของรัฐไม่อาจแยกแยะปัญหา ดังกล่าวทำให้เป็นที่มาของการกระทำที่เป็นการคุกคามสิทธิและเสรีภาพของบุคคล โดยเจ้าพนักงานของรัฐในกระบวนการยุติธรรม และในกรณีที่เอกชนฟ้องกล่าวหาเจ้าพนักงานหรือข้าราชการว่ากระทำความผิดอาญา ตามมาตรา 157 ก็ดูจะเป็นการใช้กระบวนการยุติธรรมของรัฐในทางคุกคามสิทธิและเสรีภาพของเจ้า พนักงานหรือข้าราชการ อันเป็นเหตุให้เจ้าพนักงานหรือข้าราชการได้รับความเดือดร้อนและมีความหวั่นไหวในการปฏิบัติ ราชการเป็นอย่างยิ่ง 

               ในทางกฎหมายอาญามีหลักการที่สำคัญและที่เป็นสากลอยู่ประการหนึ่งซึ่งอาจเรียกว่าเป็น “หลักประกัน ในกฎหมายอาญา” เพราะเป็นหลักการที่แสดงให้เห็นถึงขอบเขตแห่งอำนาจรัฐ จนถึงกับศาสตราจารย์กฎหมายเยอรมันชื่อ Franz von Liszt เรียกหลักการอันนี้ว่า “ธรรมนูญของอาชญากร” (magna carta des Verbrechers) หลักประกันในกฎหมายอาญาดังกล่าวนี้ก็คือ หลักที่บัญญัติไว้ในมาตรา 2 แห่งประมวลกฎหมายอาญาและหลักการนี้ยังเป็นหลักรัฐธรรมนูญอีกด้วย ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 28 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 5) พุทธศักราช 2538 เพราะเป็นหลักคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคล 

               หลักประกันในกฎหมายอาญาหรือหลักรัฐธรรมนูญนี้มีเนื้อหาสาระ 4 ประการคือ 

               1. กฎหมายอาญาหรือความผิดในทางอาญาต้องบัญญัติให้ชัดเจนแน่นอน 

               2. กฎหมายอาญาหรือความผิดในทางอาญาไม่ย้อนหลัง 

               3. กฎหมายอาญาหรือความผิดอาญาต้องเป็นกฎหมายส่วนบัญญัติ จะนำกฎหมายส่วนปฏิบัติ หรือกฎหมายจารีตประเพณีมาใช้เพื่อลงโทษบุคคลไม่ได้ 

               4. ในกฎหมายอาญาห้ามใช้กฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่ง 

               เมื่อพิจารณาถึงเนื้อหาของหลักประกันกฎหมายอาญาดังกล่าวประกอบบทบัญญัติความ ผิดอาญาตามมาตรา 157 แล้ว จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติของมาตราดังกล่าวมีปัญหาเกี่ยวกับความไม่ชัดเจนแน่นอน ของการบัญญัติอยู่มาก เพราะหน้าที่ของเจ้าพนักงานนั้นมีอยู่หลากหลายตั้งแต่หน้าที่ที่มีความ สำคัญน้อยที่สุดจนถึงหน้าที่ที่มีความสำคัญมากที่สุด ฉะนั้นในการตีความกฎหมายมาตรานี้จะต้องกระทำให้สอดคล้องกับหลัก ประกันในกฎหมายอาญากล่าวคือต้องตีความโดยคำนึงถึงความชัดเจนแน่นอนของกฎหมาย มิฉะนั้นแล้วกรณีก็จะเป็นการคุกคามสิทธิและเสรีภาพของบุคคลได้ นอกจากนั้นตามถ้อยคำตัวบทมาตรา 157 การกระทำที่จะเป็นความผิดอาญาฐานนี้จะต้องเป็นการกระทำที่มีเหตุจูงใจอย่าง ใดอย่างหนึ่งคือ “เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่บุคคลหนึ่งบุคคลใด” หรือ “โดยทุจริต” ฉะนั้น หากไม่มีข้อเท็จจริงที่ชี้ชัดถึงมูลเหตุจูงใจอย่างใดอย่างหนึ่งดังกล่าว กรณีก็ต้อง ยกประโยชน์แห่งความสงสัยนั้นให้แก่ผู้ถูกกล่าวหา ตามมาตรา 227 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา เพราะในคดีอาญาให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าผู้ต้องหาหรือจำเลยไม่มีความผิดตาม มาตรา 29 วรรคหนึ่ง แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 5) พุทธศักราช 2538 

               กรณีตามที่หารือเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับดุลพินิจในการดำเนินกระบวน พิจารณาในศาลของนาย ย. และนาย ป. ซึ่งมิได้มีข้อเท็จจริงที่ชี้ชัดถึงมูลเหตุจูงใจว่าบุคคลทั้งสองได้กระทำ การ “เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่บุคคลหนึ่งบุคคลใด” หรือ “โดยทุจริต” การกระทำของบุคคลทั้งสองจึงไม่มีมูลเป็นความผิดตามมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญา อย่างไรก็ตามหากข้อเท็จจริงปรากฏว่าบุคคลทั้งสองได้ใช้ดุลพินิจที่ไม่เหมาะ สมในการดำเนินกระบวนพิจารณาในศาล ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องหรือได้รับความเสียหายก็ชอบที่จะร้องเรียนไปยังผู้ บังคับบัญชาของส่วนราชการที่บุคคลทั้งสองสังกัดอยู่ ซึ่งเป็นมาตรการในทางบริหารหรือในทางปกครอง (administrative remedy) ที่มีอยู่ หาควรที่จะนำเอามาตรการทางอาญาตามมาตรา 157 แห่งประมวลกฎหมายอาญามาใช้ในกรณีเช่นนี้ไม่ และโดยเฉพาะกรณีของนาย ป. ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ทนายนั้น หากเป็นทนายความทั่วไปมิใช่พนักงานอัยการแล้ว กรณีก็จะเป็นเรื่องในทางวิชาชีพทนายความที่อาจจะต้องรับผิดชอบในทางมารยาท ทนายความ หรือรับผิดในทางแพ่งเท่านั้น” 

               ดังนั้น กรณีที่เกี่ยวเนื่องต่อไปก็คือ “ผู้ถูกกล่าวหา” ที่ได้ใช้ดุลพินิจอันขาดเจตนาหรือไม่มีเหตุจูงใจที่จะกระทำการ “เพื่อให้เกิดความเสียหายแก่บุคคลหนึ่งบุคคลใด” หรือ “โดยทุจริต” แล้วยังต้องไว้วางใจและมั่นใจในกระบวนพิจารณาของผู้พิพากษาในชั้นศาลสถิตย์ ยุติธรรมว่าจะต้องดำเนินกระบวนการพิจารณาตามเจตนารมณ์ของกฎหมายที่กล่าวแล้วข้างต้น อันจะทำให้บรรเทาความปริวิตกได้ทางหนึ่งต่อไป * สมภพ เพชรรัตน์ รองอธิการบดี มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลธัญบุรี อ.ธัญบุรี จ.ปทุมธานี เรียบเรียงจาก : คำตอบข้อหารือ ที่ 82/2537 กรณีข้าราชการส่วนภูมิภาคถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดอาญาตาม ปอ. ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ (มาตรา 157) “หนังสืออัยการนิเทศ” เป็นหนังสือราชการของสำนักอัยการ สูงสุด เล่มที่ 58 ฉบับที่ 1 พ.ศ.2539 (หน้า 32-36)