ข้อจำกัดการใช้ดุลพินิจแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการ

             

                  การใช้ดุลพินิจ เป็นการใช้อำนาจตามที่กฎหมายมอบให้ฝ่ายปกครองสามารถเลือกตัดสินใจภายในขอบเขตของกฎหมายเมื่อมีข้อเท็จจริงเกิดขึ้นแล้ว ฝ่ายปกครองสามารถตัดสินใจได้ว่า สมควรที่จะใช้อำนาจกระทำการหรือไม่กระทำการ หรือเลือกตัดสินใจใช้มาตรการอย่างหนึ่งอย่างใดซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นวิธีการหรือมาตรการที่ชอบด้วยกฎหมายเพื่อให้เหมาะสมและเป็นธรรมกับข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในแต่ละกรณี อย่างไรก็ตาม การที่กฎหมายได้มอบอำนาจให้ฝ่ายปกครองใช้ดุลพินิจดังกล่าวไม่ได้หมายความว่า กฎหมายอนุญาตให้ฝ่ายปกครองใช้ดุลพินิจได้ตามอำเภอใจ แต่การใช้ดุลพินิจจะต้องเป็นไปโดยมีเหตุผลภายใต้หลักเกณฑ์ที่สำคัญ 3 ประการ คือ

             (1) หลักความสมเหตุผลที่จะทำให้การใช้อำนาจนั้นบรรลุตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายที่ให้อำนาจ

             (2) หลักความจำเป็นโดยการเลือกมาตรการที่ก่อให้เกิดความรุนแรงน้อยที่สุดหรือกระทบกระเทือนต่อสิทธิเสรีภาพของผู้ตกอยู่ในอำนาจน้อยที่สุด และ

             (3) การใช้อำนาจนั้นต้องเกิดประโยชน์ต่อสาธารณะมากกว่าเมื่อเทียบกับความเสียหายของเอกชน (หลักความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบ)

             ซึ่งหากการใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ดังกล่าวแล้ว กรณีย่อมเป็นการใช้อำนาจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งศาลปกครองมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการใช้อำนาจดุลพินิจของฝ่ายปกครอง และมีอำนาจที่จะเพิกถอนคำสั่งที่เกิดจากการใช้อำนาจไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้นได้ ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) และมาตรา 72 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542

             ดังนั้น ถึงแม้ว่ากฎหมายฉบับที่ให้อำนาจจะบัญญัติโดยเปิดโอกาสให้ผู้มีอำนาจสามารถใช้ดุลพินิจได้อย่างกว้างขวาง แต่ผู้มีอำนาจก็ไม่สามารถที่จะใช้อำนาจได้ตามอำเภอใจ เพราะนอกจากต้องผูกพันกับหลักเกณฑ์สำคัญของการใช้อำนาจดุลพินิจตามที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว ยังต้องผูกพันกับบทกฎหมายฉบับอื่น รวมทั้งหลักกฎหมายปกครองที่เกี่ยวข้องเพื่อให้การใช้อำนาจเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายตาม “หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง” ที่มุ่งหมายจะควบคุมให้ฝ่ายปกครองใช้อำนาจกระทำการในทางปกครอง ภายใต้กฎหมาย อาทิ การใช้อำนาจในการออกคำสั่งแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตามกฎหมายฉบับต่าง ๆ เช่น พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 หรือพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 เป็นต้น ซึ่งได้บัญญัติรับรองให้ผู้ออกคำสั่งจะต้องใช้อำนาจในการบริหารงานบุคคลตามระบบคุณธรรม คือ ต้องคำนึงถึงความรู้ความสามารถ คุณสมบัติของบุคคล และการจัดคนให้เหมาะสมกับงานเป็นสำคัญ และสอดคล้องกับหลักคุณธรรม ซึ่งให้ยึดมั่นในความถูกต้องดีงามและเป็นหลักการที่สำคัญในการส่งเสริมให้เกิดการบริหารกิจการภาครัฐที่ดี ดังเช่นคดีที่จะนำมาเสนอในฉบับนี้ เป็นกรณีที่ผู้มีอำนาจได้ใช้อำนาจย้ายข้าราชการที่ขัดต่อหลักคุณธรรมอันเป็นผลให้ศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งย้ายดังกล่าว ซึ่งคดีนี้นอกจากจะเป็นบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีให้กับฝ่ายปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐในการใช้อำนาจออกคำสั่งย้ายข้าราชการแล้ว ยังมีประเด็นที่น่าสนใจว่า หากในระหว่างการพิจารณาคดีของศาลปกครองชั้นต้น ข้าราชการที่ถูกย้ายได้รับการเลื่อนตำแหน่งสูงขึ้นและไม่สามารถกลับไปดำรงตำแหน่งเดิมได้อีก จะถือว่า เหตุแห่งความเดือดร้อนหรือเสียหายสิ้นสุดลงหรือไม่ อย่างไร

             คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ อ.776/2557 มีคำตอบทั้งสองประเด็นข้างต้นและแม้ว่า จะเป็นกรณีการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 แต่ก็สามารถใช้เป็นแนวทางสำหรับการใช้อำนาจตามกฎหมายฉบับอื่น ๆ ได้เป็นอย่างดี

             ข้อเท็จจริงในคดีนี้ คือ ผู้ฟ้องคดีเมื่อครั้งดำรงตำแหน่งสารวัตรป้องกันปราบปราม สถานีตำรวจภูธรกุยบุรี จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ได้รับการเสนอชื่อตามบัญชีรายชื่อแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจที่ผู้บังคับการตำรวจภูธรจังหวัดประจวบคีรีขันธ์เสนอให้ไปดำรงตำแหน่งสารวัตรป้องกันปราบปราม สถานีตำรวจภูธรสามกระทาย จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ในลำดับที่ 12 แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 (ผู้บัญชาการตำรวจภูธรภาค 7) มีความประสงค์จะแต่งตั้งพันตำรวจตรี ย. สารวัตรสืบสวนสอบสวน สถานีตำรวจภูธรยะหริ่ง จังหวัดปัตตานี มาดำรงตำแหน่งในสังกัดกองบัญชาการตำรวจภูธรภาค 7 โดยให้ผู้ฟ้องคดีสับเปลี่ยนตำแหน่งแทน จึงได้มีหนังสือขอทำความตกลงกับกองบัญชาการตำรวจภูธรภาค 9 ซึ่งในวันเดียวกันผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 (ผู้บัญชาการตำรวจภูธร ภาค 9) ได้มีหนังสือแจ้งผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 ว่า ไม่ขัดข้อง ต่อมา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 (ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ) เห็นชอบแต่งตั้งพันตำรวจตรี ย. ตามที่เสนอแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 จึงได้มีคำสั่งแต่งตั้งผู้ฟ้องคดีไปดำรงตำแหน่งสารวัตรสืบสวนสอบสวนสถานีตำรวจภูธรยะหริ่ง จังหวัดปัตตานี ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าตนไม่ได้รับความเป็นธรรมจึงได้ร้องทุกข์ แต่ อ.ก.ต.ร. เกี่ยวกับการร้องทุกข์มีมติให้ยกคำร้องทุกข์ดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้มีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวและมติที่ให้ยกคำร้องทุกข์

             ศาลปกครองชั้นต้นมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งในส่วนที่แต่งตั้งผู้ฟ้องคดี โดยให้มีผลตั้งแต่วันที่ศาลปกครองมีคำพิพากษา เป็นผลให้ผู้ฟ้องคดีกลับคืนต้นสังกัดเดิม ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (คณะกรรมการข้าราชการตำรวจ) และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 จึงยื่นอุทธรณ์ว่า เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับการเลื่อนตำแหน่งสูงขึ้นเป็นรองผู้กำกับการฝ่ายอำนวยการ ตำรวจภูธรจังหวัดยะลา ซึ่งเป็นตำแหน่งที่สูงกว่าระดับสารวัตรแล้ว ทำให้คำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้นที่เพิกถอนคำสั่ง ไม่มีผลเป็นการแก้ไขหรือเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายของผู้ฟ้องคดีอีกต่อไป จึงมีเหตุที่จะต้องสั่งจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ

             ประเด็นปัญหาคือ การใช้ดุลพินิจในการแต่งตั้งผู้ฟ้องคดีชอบด้วยหลักการใช้ดุลพินิจและเป็นไปตามระบบคุณธรรมในการบริหารงานบุคคลหรือสอดคล้องกับหลักคุณธรรมหรือไม่ ?

             ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า มาตรา 55 (3) และมาตรา 57 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2547 ประกอบข้อ 14 ของกฎ ก.ตร. ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจระดับสารวัตรถึงจเรตำรวจแห่งชาติและรองผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. 2549 ได้วางหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจในการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจไว้อย่างกว้าง ๆ เพื่อให้ผู้มีอำนาจแต่งตั้งใช้ดุลพินิจในการจัดสรรข้าราชการตำรวจให้ไปปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งที่เหมาะสมกับงาน ซึ่งจะเป็นการส่งเสริมให้ภารกิจของสำนักงานตำรวจแห่งชาติเกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลและเป็นประโยชน์อย่างแท้จริงแก่ทางราชการ เมื่อสาเหตุในการแต่งตั้งโยกย้ายผู้ฟ้องคดีเกิดจากผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 มีความประสงค์จะแต่งตั้งพันตำรวจตรี ย. มาดำรงตำแหน่งในสังกัดกองบัญชาการตำรวจภูธรภาค 7 โดยให้สับเปลี่ยนตำแหน่งกับผู้ฟ้องคดี และแม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 จะได้ทำหนังสือชี้แจงต่อ อ.ก.ตร. เกี่ยวกับการร้องทุกข์ว่า เหตุที่แต่งตั้งโยกย้ายผู้ฟ้องคดี เนื่องจากมีเรื่องร้องเรียนผู้ฟ้องคดีเกี่ยวกับพฤติกรรมที่ไม่เหมาะสม แต่เมื่อปรากฏว่า ไม่มีการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนข้อเท็จจริงและไม่ได้ดำเนินการทางวินัยกับผู้ฟ้องคดี เนื่องจากในการสอบสวนทางลับทราบว่า ผู้ลงลายมือชื่อในหนังสือร้องเรียนทั้งสองรายนั้น รายหนึ่งไม่มีตัวตน ส่วนอีกรายหนึ่งยืนยันว่า ไม่ได้เป็นผู้ทำหนังสือร้องเรียน จึงเห็นได้ว่า สาเหตุการย้ายผู้ฟ้องคดี มิได้เกิดจากความจำเป็นเพื่อประโยชน์ของทางราชการ และมิได้เป็นไปตามระบบคุณธรรมที่ต้องคำนึงถึงความรู้ความสามารถ คุณสมบัติของบุคคล และการจัดคนให้เหมาะสมกับงานเป็นสำคัญ ซึ่งหากไม่รักษาระบบคุณธรรมดังกล่าวไว้ก็จะถูกแทนที่ด้วยระบบอุปถัมภ์ ดังนั้น การมีคำสั่งแต่งตั้งโยกย้ายผู้ฟ้องคดีจึงขัดหรือแย้งต่อหลักคุณธรรม และขัดหรือแย้งต่อกฎ ก.ตร. ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการตำรวจ จึงเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบและเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

             ส่วนการที่ผู้ฟ้องคดีได้รับการเลื่อนตำแหน่งสูงขึ้นและไม่สามารถกลับไปดำรงตำแหน่งเดิมได้อีกจะถือว่าเหตุแห่งความเดือดร้อนหรือเสียหายสิ้นสุดลงหรือไม่ ?

             ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า คำสั่งที่พิพาทก่อให้เกิดความเดือดร้อนหรือเสียหายทางด้านจิตใจแก่ผู้ฟ้องคดี ทำให้ผู้ฟ้องคดีมีความรู้สึกว่าไม่ได้รับความเป็นธรรมจากผู้บังคับบัญชา ความเดือดร้อนหรือเสียหายจึงยังคงมีอยู่ อันเป็นเหตุให้ศาลปกครองต้องมีคำพิพากษาเพื่อแก้ไขเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดี แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีได้รับการเลื่อนตำแหน่งสูงขึ้นแล้ว และการเพิกถอนคำสั่งจะมีผลเสมือนหนึ่งว่าไม่เคยมีคำสั่งมาก่อนตั้งแต่วันที่มีคำพิพากษา ผู้ที่เกี่ยวข้องจึงมีหน้าที่ต้องกลับไปดำเนินการในเรื่องต่าง ๆ เพื่อให้เป็นไปตามผลแห่งคำพิพากษาโดยมิให้ส่งผลกระทบกระเทือนกับการดำรงตำแหน่งปัจจุบันและสิทธิตามกฎหมายของผู้ฟ้องคดี

             จากคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดในคดีนี้ การใช้ดุลพินิจในการออกคำสั่งทางปกครองจึงมิใช่การใช้อำนาจตามอำเภอใจของผู้มีอำนาจ แต่ผู้มีอำนาจจะต้องพิจารณาว่า การออกคำสั่งอย่างหนึ่งอย่างใดจะทำให้บรรลุวัตถุประสงค์หรือเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายหรือไม่ หากการออกคำสั่งนั้นไม่อาจทำให้วัตถุประสงค์ที่กฎหมายกำหนดไว้บรรลุผลได้อย่างแน่แท้หรือเป็นไปด้วยความยากลำบาก ต้องสันนิษฐานไว้ก่อนว่าฝ่ายปกครองมีความมุ่งหมายภายในใจที่จะใช้คำสั่งทางปกครองนั้นเป็นเครื่องมือดำเนินการเพื่อให้เกิดผลเป็นประการอื่น นอกเหนือไปจากกฎหมายฉบับที่ให้อำนาจประสงค์จะให้เกิดขึ้น อันเข้าข่ายเป็นการใช้อำนาจโดยมิชอบ เช่น กรณีการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการซึ่งกฎหมายได้วางหลักเกณฑ์ให้ฝ่ายปกครองมีอำนาจใช้ดุลพินิจในการออกคำสั่งเพื่อให้ได้ข้าราชการที่มีความรู้ความสามารถ เหมาะสมกับงานในตำแหน่งหน้าที่นั้นได้มีการสับเปลี่ยนกันปฏิบัติหน้าที่เพื่อให้ภารกิจของราชการสัมฤทธิผลอย่างมีประสิทธิภาพ แต่ทั้งนี้ การใช้อำนาจดังกล่าวต้องกระทำเท่าที่จำเป็นเพื่อประโยชน์ของทางราชการอย่างแท้จริง โดยมีผลกระทบกระเทือนต่อสิทธิของผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งน้อยที่สุดและทางราชการได้รับประโยชน์มากที่สุดเมื่อเปรียบเทียบกับความเสียหายที่ผู้ถูกโยกย้ายจะได้รับ ดังนั้น แม้ว่าฝ่ายปกครองจะมีอำนาจตามกฎหมายที่จะกระทำการใด ๆ เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์อันเป็นประโยชน์สาธารณะก็ตาม แต่การใช้อำนาจจะต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ของประชาชนและต้องใช้วิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีโดยตั้งอยู่บนความถูกต้องตามหลักคุณธรรม ปราศจากอคติ ๔ ทั้งนี้ เนื่องจากการแต่งตั้งโยกย้ายมีผลกระทบต่อตัวข้าราชการผู้ถูกย้ายทั้งในทางที่เป็นประโยชน์ คือ ข้าราชการผู้ถูกโยกย้ายพึงพอใจ และในลักษณะที่เข้าใจว่าถูกลงโทษ คือ ถูกกลั่นแกล้งหรือไม่ได้รับความเป็นธรรมจากผู้บังคับบัญชา

             เครดิต : นางสาวสุนันทา ศรีเพ็ง พนักงานคดีปกครองชำนาญการ, กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร , สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง